像绣花一样“绣北京”

中共北京市委党史研究室课题组

习近平总书记针对超大型城市治理指出，管理应该“像绣花一样精细”。这为城市治理提供了重要的指导思想和发展路径。北京作为首都和个性特征很强的超大城市，城市发展已经进入到一个新阶段，以疏解北京非首都功能、治理“大城市病”为核心的京津冀协同发展战略正在稳步推進和实施，亟须从国家战略和北京市实际出发，梳理首都城市发展历史、现状和特点，深层思考城市在精细化管理方面存在的问题，提出有针对性的对策建议。

北京城市发展与城市管理特征的演进

首都北京城市发展有其客观规律，经历了规模由小到大、城市问题治理、城市基本定型的发展过程。城市管理特征的演进则是经济、社会等综合因素共同作用的结果，归根结底是服务于城市发展。

发展初期（1949—1978年）。 改革开放前，北京作为新中国的首都，城市发展走的是一条变消费城市为生产城市，建设全国政治、文化中心以及现代化工业基地的道路。这个时期，北京城市建设管理大致经过两个阶段。第一个阶段为1949年至1965年，实施大规模的城区重点项目建设，城区基础条件和城市面貌得以改善。城市管理以单纯的行政管理为主，强调计划管理，管理目标集中，手段单一，符合粗放型发展阶段的特征。第二阶段为1965年至1978年。城区建设和产业发展基本停滞，人口数量变化不大，社会环境受政治因素影响，存在大量的不稳定因素。

高速发展期（1979—2000年）。20世纪80年代初的《北京城市建设规划方案》对城市发展定位作出调整，不再提“经济中心”和“现代化工业基地”。首都进入高速发展期，投资拉动成为城市发展的核心动力，这给城市管理提出了很多新的要求。首都建设管理围绕城市发展的主要目标和工作重心，侧重发展战略管理和规划功能定位，强调营造投资环境，管理方式逐渐市场化、经济化，管理手段日趋多样化。这期间，市政管委统筹协调十多个市属城市管理部门，形成了城市管理“大综合”体制。

发展转型期（2001年至今）。进入新世纪，随着政府体制改革推进，“大综合”体制开始向多部门、专业化的城市管理格局转变。北京奥运会的筹办，为首都实现城市跨越式发展提供了契机。2008 环境建设指挥部和首都城市环境建设委员会先后成立，明确了城市管理过程是多元主体联动的系统工程，建立了以综合决策和部门联动为特点的新型城市运行管理机制。特别是党的十八大以来，实现城市的精细化管理越来越成为各级党委政府的共识。2012年12月28日， 北京市委十一届二次全会报告把提高城市精细化管理水平作为经济工作之后的第二项重点工作任务。2013年市政府工作报告明确了深入推进城市精细化管理的工作任务。2016 年 5 月，根据习近平总书记视察北京重要讲话和2015年底中央城市工作会议精神，北京市委十一届十次全会审议通过《中共北京市委北京市人民政府关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》，确定了“建立精细智能的城市管理体制”总体目标，将“首都城市环境建设委员会”调整更名为“首都城市环境建设管理委员会”，强化了规划、建设和运营管理的一体化、精细化，标志着首都城市管理工作跨入了一个崭新时代。

城市管理目标向经济社会协调发展的方向转变，更加强调全面城市管理，总体特征表现为综合整治、战略调整、管理转型。城区建设开始向科技化、集约化和精致化方向转型，城区功能和内涵进一步提升。区域管理的现代公共管理体系逐步形成，管理日趋完善，社会城市管理逐步完善、细化和清晰，开始呈现网络化管理体系。

北京在城市精细化管理方面存在的问题

历史证明，北京对城市管理体制进行了积极探索，走过了一条“综合—专业—综合”的发展道路。加强城市精细化管理是适应首都发展阶段性特征的必然要求。当前，北京正处于实现首都新定位、全面实现京津冀协同发展、全面建成小康社会的关键时期。由于种种原因，与超大型城市的治理标准和建设国际一流和谐宜居之都的目标相比，首都城市管理工作还存在着诸多问题，集中体现在基层管理工作中。

管理理念仍显粗放。主要表现为重建设、轻管理、靠经验、凭直觉、抓当下。一些城市管理者还没有认识到“经济发展不等于城市发展，城市建设也不等同于城市发展”，缺乏“一张蓝图干到底”的战略定力。这导致在城市规划实施中，长远发展目标让位于阶段性目标、相关利益集团博弈等人为干涉调整规划指标、建设突破规划红线等情况还时有发生。对于相对封闭、流动性差、社会关系简单、人口相对少的治理环境来讲，这种理念有一定的合理性。但对于北京这种超大型城市，人流、资金流和信息流等各种要素的流动性越来越强，社会关系愈趋复杂，这种理念就与现实严重脱节。

管理标准仍显模糊。在北京，不同的区域、空间形式、经营业态、运行主体、服务对象，需要对应不同的管理标准。而现实中，传统行政管理的范式仍然存在，指标层层分解、层层加码，纵向一般粗、横向均质化，造成“我决定，你执行”，上面决定什么，下面执行什么，或停留于治标，或停留于运动式管理，没有建立起具体的标准体系。

管理体制仍有不畅。管理超大型城市是一项需要高度协同的系统工程。北京虽然设置了综合性城市管理协调决策机构，但城市管理中一些需要跨部门、跨行业联合解决的难点问题尚不能有效解决。城市管理职能“碎片化”问题，造成普遍诟病的“马路拉链”现象，亟须加快推动首都城市综合治理体系现代化，实现城市管理各环节的无缝隙衔接和循环反馈。

动员机制仍有不足。应该说，北京充分发挥市民参与城市管理的条件已经成熟，在许多重大活动中积累了不少相关经验。但对社会组织和市民群众在城市管理中发挥什么样的作用，尚未有清晰定位，对市民参与城市管理缺乏必要的引导手段，城市居民对于城市管理的决策内容缺乏评估与否决的渠道，知情权、参与权得不到完全落实。

实现精细化管理的思考和启示

北京城市发展已经从大规模建设扩张阶段，转换为建管结合、以管为重的新的历史阶段。城市发展阶段的升级要求城市管理从细密专业分工管理为主的格局向基于精细化管理的城市整体统筹治理格局转变。

转变思想观念，树立系统思维，是首都实现精细化管理的前提。城市是一个有机体，城市规划是生长坐标，城市建设是骨肉之躯，城市管理是血脉之源，只有三者紧密衔接，良性互动，才能实现精细化管理。要树立城市整体治理观，从城市规划、城市建设、城市管理等整体链条上通盘考虑，增强城市管理的全局性意识。城市规划要创新规划理念，既要考虑城市建设的效益和美度，也要考虑城市管理的效率和精度，切实提高规划的前瞻性、系统性和科学性，确保“功能齐全不漏项”。城市建设要以规划为蓝图，强化规划的严肃性、权威性，从严实施，红线管理，保证“设施建设不甩项”。城市管理要探索建立评估反馈促进机制，确保各类设施按标准设置，各种功能齐全配套，切实做到精明规划、精美建设、精确运行、精妙监督，推动城市规划、建设、管理三大环节无缝衔接。

完善标准体系，推进网格化城市管理体系建设，是首都实现精细化管理的基础。一是健全城市管理标准体系，明确城市精细化管理范畴，需要哪些标准。二是各项标准要细、操作性要强，使工作推进、日常管理、责任落实有章可循。实行分类分级管理，针对管理特征不同的功能区域，制定各具特色的区域管理标准。三是标准要明确和量化，细化管理标准、作业标准、质量标准和费用标准，可供检查考核。进一步推广网格化城市管理，把人、地、事、物、组织等网格管理因素纳入网格，明确网格化服务管理责任主体、责任部门、责任单位和具体责任人。建立科学的闭环式管理流程，建立“统一规划设计，统一管理体系、统一网格划分、统一标准平台、统一地理信息、统一基础数据”即“六统一”的市、区两级网格化服务管理平台，实现资源共享，加快推进“三网合一”网格化服务管理体系建设，全面提升首都城市精细化管理水平。牢固树立物联网、大数据支撑下的精细化、智能化意识，充分发挥首都科技资源优势，抓住现代信息技术快速发展机遇，加快形成以城市运行数据开放共享为基础，以提升数据分析挖掘能力为核心、以服务城市管理科学决策为目标的智能化、精细化管理发展新格局。

创新管理模式，深化城市管理体制改革，是首都实现精细化管理的关键。一要进一步处理好综合管理与专业管理的关系，增强超大城市管理的系统性。进一步明确管理范围、权力清单和责任清单，把城市管理的职责细化落实到位，避免出现城市管理部门化、碎片化倾向。健全城市管理系统之间的协调、议事、沟通、联动机制，建议吸取20世纪体制层级过多的教训，形成以政务公开、程序一体的扁平化执行机构。二要处理好“高位统筹”与“重心下沉”的关系，增强超大城市管理的持续性。“高位统筹”主要是指市级城市管理部门履行业务指导、组织协调、监督检查和考核评价职能，完善管理标准、健全制度体系、强化决策指导，不断创新城市综合管理新模式。“重心下沉”主要是指赋予区、街道等基层必要的人、财、物和执法手段，在街道乡镇层面形成集中统一、归口管理、密切配合、上下一致、运转顺畅的机制，集中发挥属地管理、精细执法、服务民生、促进和谐效能。

动员群众参与，形成良性机制，是首都实现精细化管理的保障。实践证明，无论是东城的网格化管理、西城的全响应社会服务管理模式，还是丰台的市民劝导队等行之有效的城市管理模式，均来源于基层的探索创新。要坚持以人民為中心的指导思想，统筹政府、社会、市民三大主体的积极性，发挥“政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手”的力量。尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，搭建多层次、多领域、多形式的公众参与平台，形成多元共治、良性互动的城市治理体制、机制，实现城市共建共享。

（执笔人：王锦辉）

责任编辑 / 高 斌