放活宅基地使用权惠及农民

陈彬

多形式完善宅基地取得及置换方式

浙江义乌市在改革地区探索出了不同区域农民住房保障多种实现形式，即在城镇规划建设用地红线范围内，实行城乡新社区集聚建设；在城镇规划建设用地红线范围外，实行“空心村”改造；对远郊山区村庄，实施“异地奔小康”工程。

在城镇规划红线范围内，实施城乡新社区集聚建设。新社区集聚建设政策的核心内容，是在满足农民基本居住需求的前提下，允许集聚建设对象以户为单位申请宅基地取得及置换。村集体经济组织成员可以宅基地上合法的住宅建筑占地面积为基数，按1∶5或每人175平方米建筑面积置换具有完全产权、可以直接入市交易的高层公寓，剩余可置换权益面积还可以在相应地段继续选择产业用房、商业用房、商务楼宇、货币等一种或多种方式置换。该模式实现了土地利用由粗放型向节约集约利用型的转变，引导了人口产业有序集聚，优化了城市品质。全市建设的7个集聚高层公寓项目，配套7个产业项目，可安置农民1.44万人。

在城镇规划红线范围外，实施“空心村”改造。在城镇规划区范围外，除“宅基地换住房、异地奔小康”工程以外的村庄，都可以实施“空心村”改造。改造以拆除村内危旧房、盘活闲置宅基地、畅通村内道路、改善人居环境为目的，实行“零增地”改造，义乌市对“空心村”改造中安置基数予以明确，原则上不得实施“全拆全建”。实施改造的村庄，采用联立式住宅安置，对建筑密度、容积率、房屋檐口高度进行严格控制，且不再规划建设多层、高层公寓。

对远郊山区村庄，实施“异地奔小康”工程。义乌市对地处偏远、人口稀少、自然承载力弱的远郊山区村庄，根据群众意愿，实施“异地奔小康”工程。“异地奔小康”工程分为集中安置、货币补偿安置的就近行政村安置三种类型。其中，集中安置是在山区村比较集中的镇街单独选址，规划安居社区；货币补偿安置是村级组织成员或配偶在本市其他区域有合法房产的，可放弃房屋安置，拆除山区房屋后，享受货币补偿安置补助及旧房残值补偿；就近行政村安置是采取整村拆建，以大、中、小户确定本集体经济组织成员的房屋补偿面积。目前，义乌市建设的5个“异地奔小康”工程项目，可安置拆迁下山脱贫对象1.1万人。

多举措建立宅基地自愿有偿退出机制

义乌市在确保农民宅基地权益不受损和保障“户有所居”的前提下，探索宅基地有偿退出的不同方式，真正实现宅基地减量化管理。

一方面，退出宅基地复垦形成“集地券”。“集地券” 是将宅基地使用权人自愿退出的宅基地，以及参加城乡新社区集聚建设、“空心村”改造和“异地奔小康”工程退出的宅基地等建设用地进行复垦，验收合格折算成建设用地指标，实行集约高效管理，从而盘活建设用地存量，打通新型城镇化和农村现代化的“任督二脉”，打造城乡建设用地增减挂钩的升级版。“集地券”实行台账登记，建设项目需要时再挂钩在市域范围内统筹使用，从而达到零星的建设用地指标集中统筹利用，破解了发展空间不足的难题。“集地券”可以进行交易，政府设立最低保护价40万元/亩，初次交易获得的收益，在扣除村级集体经济组织计提纯收益的10%之外，归宅基地使用权人所有。“集地券”可进行银行质押贷款，拓展金融功能。目前，义乌市建立了“集地券”后备资源库，预计可盘活全市农村存量建设用地2000亩以上，统筹用于民生项目，破解了城乡土地统筹利用的难题。现在全市56个村实施了“集地券”政策，政府回购收益已达7960万元，平均每村142.14万元。

另一方面，退出宅基地用于再分配。对于自愿退出农村宅基地的农民，可以根据土地级差有序参加城乡新社区集聚建设，或进行纯货币化安置补偿，保证农民宅基地权益不受损。腾退的宅基地用于集体经济组织内部宅基地再分配的，回购价格由农村集体经济组织参照宅基地基准地价，与宅基地使用权人协商确定，政府给予每平方米1000元的补助，全市已累计退出农村宅基地3.3万平方米。

与此同时，全面开展老城区更新改造。义乌市大力实施了5.78平方公里老城区更新改造，通过货币补偿、产权调换、货币化安置凭证三种补偿方式退出“城中村”宅基地。首批启动的3个区块改造，占地567亩，房屋建筑面积共计约32万平方米，涉及1954户，目前工程进展顺利。

多渠道完善宅基地权益保障方式

加快农村住房历史遗留问题处理，全面实施农村宅基地房地一体的不动产统一登记，完善宅基地抵押流转等权益，实现由单一居住功能向多功能转变。

有序处理农村住房历史遗留问题。义乌市将农村住房历史遗留问题区分为严重违法和轻微违法，其中宅基地超过批准面积或按户控面积少于一间36平方米、住房超建少于1层，至今未依法处理，视为轻微违法，列入历史遗留问题处理范围。义乌市对轻微违法的纳入有偿使用范围，有偿使用费参照宅基地楼面基准地价，以宗地为单位，由村集体经济组织按20年使用期限向农户一次性收取，并根据超占建筑面积大小，采取累进制收费办法。严重违法的，按照土地管理和规划法律法规予以拆除。

建立城乡置换权益交易制度。义乌市出台相关政策文件，规定城乡新社区集聚建设对象退出宅基地或放弃宅基地分配资格权的，折算成置换权益。该权益可以交易，且政府设定最低保护回购价，确保农民权益不受损。目前，全市置换权益已成交1729宗，成交面积17.62万平方米。

全面开展宅基地抵押及尝试宅基地使用权转让。2015年12月，义乌市依法办理了全国首宗农民住房财产权抵押登记，发放全国农村宅基地抵押贷款第一单。截至2017年年底，义乌市24家金融机构均可开展业务办理，累计办理宅基地抵押登记125宗，抵押金额达2.24亿元，贷款金额1.64亿元。

同时，在保障基本居住条件的前提下，允许农村宅基地使用权人自愿将依法取得的“客票”宅基地使用权连同地上建（构）筑物，通过买卖、互换或其他合法方式转让给本市特定受让人，使用年限最高为70年。

多途径探索宅基地使用制度

义乌市充分发挥市场配置资源的决定性作用，实现农村宅基地从永久无偿使用向分类有偿使用转变，提高节约集约利用水平，促进农村宅基地高效配置。

一是允许宅基地有偿调剂。允许宅基地分配权进行调剂，农民无偿分配取得的宅基地在落地前，如权利人自愿放弃落地权退出宅基地的，在确保“户有所居”的前提下，遵循自愿有偿的原则，可由村集体经济组织统一回购，再通过市场公开配置方式，有偿调剂给本村集体经济组织成员。义乌市赤岸镇蒋坑村通过“空心村”改造取得的宅基地分配权，首次通过拍卖会实施公开拍卖，共成交40平方米，每平方米均价3350元。

二是完善宅基地有偿选位。宅基地有偿选位，是义乌市农村集体经济组织自发的基层创新，开展农村土地制度改革后，义乌市将群众首创之举上升为制度设计，鼓励以公开競争方式进行有偿选位，实现宅基地市场化配置。据初步统计，全市农村集体经济组织累积收取有偿选位费约110亿元，其中大部分费用用于更新改造区的基础设施配套和经济困难户建房补助，有效解决了公建设施资金和经济困难家庭建房资金问题。