白洋淀湖长制的优化及方向

文 周申蓓 刘朋 周灵灵

2018年5月，河北省政府印发《关于在湖泊实施湖长制的实施方案》，确定白洋淀为省级湖长管辖。湖长制治理模式为白洋淀水资源管理、水污染防治，建设蓝绿交织、水城共融的空间格局提供了行政制度保障，进而为落实白洋淀环境治理和措施确定最严格治理方向。

深入推进白洋淀生态环境治理，保护和发挥“华北之肾”的生态功能，为雄安新区建设提供基础性生态支撑，是落实中央推进京津冀协同发展战略的生态环境保护之篇。白洋淀是雄安新区生态安全体系中最重要的生态、资源和环境的载体及屏障，因此，维系白洋淀水资源量、改善流域水环境状况、保证水生态系统稳定发展，是雄安新区规划目标落地的前提和基础。同时，白洋淀在维护华北地区的生态系统稳定、调节新区乃至整个京津冀地区气候、缓解城市热岛效应、补充地下水、控洪减涝以及保护生物多样性等方面均发挥着重要作用，加快治理白洋淀已成为雄安新区发展战略落地的必需一环。

2018年5月，河北省确定白洋淀为省级湖长，6月份雄安新区将分级分区设立各级湖长，落实白洋淀及附属河道、岸线的属地管理责任，强化网格化管理，确保湖泊管理范围内每一块区域都有明确的责任主体。湖长制治理模式为白洋淀水资源管理、水污染防治，建设蓝绿交织、水城共融的空间格局提供了行政制度保障，进而为落实白洋淀环境治理和措施确定了最严格治理方向。

白洋淀治理中的历史问题及现状

随着流域周边地区工业化、城镇化的快速发展以及气候变化的影响，素有“华北明珠”之称的白洋淀曾出现了湖泊面积萎缩、干淀、水污染等问题，淀区的生态系统出现了退化迹象。

白洋淀多次“干淀”，水资源匮乏

素有“华北明珠”之称的白洋淀，自上世纪50年代以来入淀水量急剧减少，屡次出现“干淀”（十方院水位降至6.50米以下）现象。“干淀”的原因主要有：进入21世纪以来，气温上升，降雨偏少，年径流下降；上游修建90多座大中小型水库，用水增加，入淀水量大大减少；地下水超采严重，湖区下渗加快。

湖泊萎缩，容积减小

由于上游水土流失导致湖区淤积，加之围淀造景造田时有发生，湖泊面积不断萎缩，由上世纪50年代的500多平方公里缩小至366平方公里。

污染严重，水质较差

上世纪60年代，白洋淀流域水质优良，是周边居民的主要饮用水源地。但自上世纪70年代以来，入淀河流和淀区水质逐渐恶化。上游工业企业将未经处理或处理不达标的污水直接排放至白洋淀上游河流；淀区10万多人产生的生活污水大多直排白洋淀；快速城镇化的过程进一步加大了生活污水和工业废水的排放。

为治理白洋淀水资源匮乏、水质污染严重等生态问题，水利部、环保部及地方政府采取了一系列措施。自2000年以来，多次通过水库调度引水济淀；2008年，启动“引黄入冀济淀”工程补水达1亿立方米；2018年南水北调（近期补水水质为Ⅰ类）和上游两大水库联合补水，补水规模将达到1.43亿立方米。此外，《白洋淀环境综合整治与生态修复规划（2015-2020）》规划了156个项目，预计总投资近246亿元，用以白洋淀生态环境改善工作。

图1 白洋淀重大事件示意图

白洋淀经治理后，目前水体面积和水质保持在一个稳定的水平，但治理效果不尽如人意。从水质监测结果看，2015年以后水质为Ⅴ类，甚至达不到景观水的水功能区划分标准，如图2所示。未来，南水北调中线工程将有I类水直接补水白洋淀，会对白洋淀治理效果有一个极大的提升作用，但这种引水并不代表可以削弱白洋淀本地治理工作。无论采取何种方式治理白洋淀，政策制定者都应认识到湖泊水体及生态系统的恢复需要一个长期的过程，保持清醒的科学态度和任重道远的工作精神是白洋淀治理工作的基本原则。

优化白洋淀湖长制治理模式

白洋淀湖长制的出台，采用行政首长担责方式解决了管理体制上“多龙管水、无人负责”的窘境，传达了政府治理白洋淀的决心。推行湖长制，意味着雄安新区在白洋淀治理理念和模式方面发生变化，也意味着社会治理方向和政府考核体制发生转变。对于纵向的新区到地方各级政府主体，形成了完整的人水和谐的可持续发展执政理念，并协调所辖区域内各方共识及利益。对于横向的各职能管理部门、企业和社区，形成解决白洋淀复杂性和专业性问题的协同体系，打造白洋淀生态保护与社会共同发展的科学共同体及社会行动网络。

优化白洋淀湖长制治理模式，须形成长效机制

第一，加强为湖立法进程，健全湖长制的法治环境。河北省为建立湖长体系，明确湖长职责，加强执法监督，出台了《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》实施方案，修订《河北省水污染防治条例》，制定《白洋淀水环境保护和污染治理条例》。同时，应充分吸收太湖等湖泊治理经验，从根本上实现水环境治理湖长制集体行动模式的常态化和强制性，在国家及地方层面出台相应的法规或条例为白洋淀立法，采用立法方式规定湖长制组织架构、权力运行与问责机制，以及其他治理主体的法定权利、责任及相互关系。

第二，建立完善有效的监督机制，保障湖长决策的科学性和长效性。在我国现行体制下，白洋淀各级湖长都是地方主官，承担湖泊治理责任的同时也肩负着发展地方经济的职责，难以改变在任期内重视短期治理效果、轻视长期治理成果的功利性倾向。为使白洋淀湖长制治理模式切实发挥长效作用，应尽快完善监督管理机制。有效的监督机制不仅需要自上而下的纵向监控，更需接受专业指导和公众参与的全方位监督。因此，湖长制治理模式下，应做到白洋淀治理规划、实施和效果等数据的全程公开，并借助信息手段实现河湖监测数据的实时发布，自觉接受专业人士、淀区公众与社会的监督。

第三，发挥群众路线的工作机制，奠定白洋淀治理的群众基础。协同共治是白洋淀湖长制治理模式的重点与难点。面对严峻的淀区水生态危机以及由此引发的社会问题，白洋淀水环境治理需由政府单一主体主导向多利益主体相关者（水利、环保、农业、公安、发展改革、交通、旅游、国土、畜牧、渔政、建设、企业及公众）集体行动模式转变，即向多中心治理模式转变。白洋淀的问题和解决方案不只是政府相关部门的事情，而是需要利益主体的相互协调和集体行动。应在白洋淀湖长制中充分发挥党的群众路线作风，全方位推动社会各利益相关方的共同治理。

图2 2015年以来白洋淀水质变化情况

总体而言，在优化白洋淀湖长制政策时，不仅要强化法治及行政的引导作用，也需要充分发挥专业人士、企业及公众的参与作用，才能保持白洋淀治理方向和措施的科学性和长效性。

白洋淀湖长制的未来工作方向

白洋淀湖长制治理模式在一定程度上可保障治理资源投入、使用的及时性和公平性，实现水资源保护和利用在利益主体之间的调节平衡，最大限度实现雄安新区未来的自然与社会经济的和谐发展。

加快形成白洋淀多主体多机制协同治理机制

在省级河长的协调下，设计多种行政、市场和社会协调机制，协同各级河长及社会利益主体形成治理网络，动员全社会的力量参与白洋淀治理，并共担治理责任，共享环境收益，改变上下游相互推卸责任的局面。加快“湖长制”实施细则的出台，坚持法治为主、德治相辅的治理方式，坚持多元协同共治的治理模式，通过法制和市场的双重引导机制，使上下游、沿湖相关的各类利益主体达成共识，建立白洋淀共同治理集体行动模式。

加快变革和健全行政考核体制

结合行政考核体制，进一步在白洋淀落实自然资源资产干部离任审计等工作，为白洋淀湖长制决策和评估提供长效指导的数据基础。白洋淀是一个具有一定深度和广度时空层次的基础性自然资源及环境载体，应加快白洋淀自然资源资产账户及干部离任审计等制度的落实，为雄安新区各级政府考核体制提供基础数据，为白洋淀治理决策的科学性和长效性提供科学基础。

进一步吸收其他湖泊治理经验

进一步吸收国内外其他湖泊治理的经验，充分发挥白洋淀独特的战略地位优势，加快形成具有示范性的湖长制的组织制度、工作内容和评估方法。

完善不同问题对象的湖长制工作内容

作为利益相关主体之一的雄安新区及各级政府，应在湖长制治理模式下充分发挥各相关职能部门的专业技能和经验，各负其责，各尽其职。水利及自然资源管理部门负责白洋淀水资源的保护和开发利用、监测湖泊水量水质和信息公开等。环境保护部门负责水污染防治规划和有关政策、法规和标准的制定等，切实减少污染物进入淀区，严令禁止农业和渔业的非法扩张与非法捕捞行为，规划与控制种植业的面积和种类，对于非法围淀造景造田严加惩罚与教育等。农林渔业部门需做好生态和湿地的管理，开展农业面源控制，保护渔业水域环境，保护水生动物环境等。地方各类行政执法采取部门协同共治，加快取缔白洋淀湖泊内网箱养殖，控制旅游开发规模，逐步推进淀区移民搬迁，做好湖泊内净化、清淤、补水、水资源价格体系制定等工作。

加大对白洋淀湖区企业的管控力度，提高城乡建设标准及污染物排放标准，限制废污水排放量，加大排查和处罚力度，不断完善工业水权及排放权的分配与流转机制。加强负面清单和禁限目录的管理，推动产业结构调整，发展新兴第三产业，启动“企业河长”推进工作。

加快农业现代化改造，加大农业绿色生产改造投入，加快法治建设与社区教育。作为利益主体之一的村民，既是白洋淀治理的参与主体也是治理对象，村民的有效参与可提高生态恢复的效率和进度。一要建立参与制度，确保村民的知情权，规定村民参与的途径、范围、方式以及反馈处理途径。二要采取法治、市场和教育的多层引导，逐步改变村民有水则渔，无水则耕的认知理念，探索传统农业向现代化农业发展方向转变的实施路径，增加农民收入途径。做好宣传工作，利用电影、电视、手册等方式加强环境教育，引导村民参与白洋淀生态环境治理。三要加大财政对生态移民及建设的支持力度，对原有不符合白洋淀治理需求的城镇体系，应适当考虑生态移民的财政支持，加大对淀区技术移民的财政转移支付力度。

白洋淀治理是一个系统性工程，不仅涉及到湖泊本身的治理，还涉及到流域上下游的各利益主体的协同行动。治理内容具体涉及湖泊水体空间的保护和开发，河湖岸线的动态管控、水资源保护与利用、污染源的监管与防治、河湖生态及环境综合治理与修复等多方面，相应的治理过程涉及各类社会主体的方方面面，是一个长期而复杂的艰巨任务。湖长制的推行，将白洋淀治理推进到一个新的治理时期，并为雄安新区发展战略的生态之基提供了制度保障和最严格治理方向。