城市基础信息共建共享背景下的地下管线信息建设与管理

许丹艳，刘 颖，严建国，刘向南(. 南京市城市地下管线数字化管理中心，江苏 南京 009； . 南京市规划局，江苏 南京 009； . 南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 0095)

近年来，随着国家治理体系和治理能力现代化的不断推进，“感知中国”理念、网络强国战略、国家大数据战略等被相继提出，智慧城市建设成为城市管理的重要内容[1-2]。智慧城市建设必须以城市基础地理信息的共建共享为基本框架[3]，城市地下管线信息作为城市基础地理信息的有机组成部分，承担着为城市生产生活提供基本的能源、信息服务的重要功能，对保障城市规划、建设和发展具有不可替代的作用，而地下管线信息的建设和管理也是当前城市管理中的突出问题之一[4]。自2014年《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》出台后，全国各大城市全面开展了地下管线普查工作，并逐步建立起地下管线综合信息系统。但随着城市经济社会的快速发展，各类地下管线信息也在持续变化之中，初步建立的综合管线信息系统在管理体系、技术标准及有效利用等方面仍然存在着大量的问题。如何在城市建设快速发展的背景下，充分保障管线信息成果的现势性、准确性、可靠性，是当前城市地下管线信息建设和管理中面临的重大挑战。目前国内对这一问题的研究主要集中在工程技术领域，对相关管理问题的研究才刚刚起步。南京市近年来在城市地下管线信息共建共享方面进行了积极的探索，本文试图在分析我国当前城市地下管线信息建设与管理中的突出问题的基础上，结合南京市的实践经验，探讨地下管线信息共建共享的实现路径，分析其面临的主要挑战，并提出可行的对策建议，以期为促进城市基础信息共建共享和智慧城市建设提供重要的参考。

1 我国城市地下管线信息管理现状及存在的问题

1.1 城市地下管线管理体制复杂，信息整合困难

城市地下管线种类繁多，资源权属多样，职能管理、行业管理、权属管理等不同的管理体系相互交叉[5]，涉及从中央到地方不同行政层级的数十个行政、事业单位和各类企业；管线本身从投资、规划、建设、运维到退出又可能处于不同的阶段[6]；管理的单位、职能、层级、阶段及管线本身的空间布局等多个不同的维度相互交织，使地下管线信息呈现高度的复杂性。长期以来，管线信息管理基本处于不同单位各自为政的状态，管理部门、权属单位、建设单位和测绘机构的地下管线信息未能得以有效地归集和整合。在历史数据尚未有效整合实现综合管理的情况下，城市建设的快速发展又使新的管线信息数据迅速增加，新、老数据之间由于标准规范、管理手段和资料汇集方式等方面的差异，其接边结合本身也存在一定的难度，这一切都极大地提高了管线信息整合的难度。

1.2 地下管线相关数据标准体系有待完善

我国针对地下管线探测及信息系统建设已经出台了一系列数据标准，主要包括《基础地理信息要素分类与代码》(GB/T 13923—2006)、《城市测量规范》(CJJ 8—99)、《国家基本比例尺地形图图式》等标准化体系中的相关内容，以及《城市地下管线探测技术规程》(CJJ 61—2003)等专业标准，较好地引导和保障了各类专业地下管线的信息建设和管理。但在这些标准应用过程中，因为其涉及范围较广、要素描述概略性强，对实际建设管理中的一些细节问题还未形成具体、统一的标准规范，影响了管线信息管理的精确性[7-8]。

实践当中，综合管线与专业管线之间在空间位置、分类体系、属性字段等方面存在诸多差异，如不同数据集中的同名要素由于管理精度的要求差异，在空间位置上往往并不重合甚至相距甚远；在分类体系上综合管线数据按照行业进行分类，每个行业分为管点数据与管段数据两个图层，而专业管线数据还需要按照设备设施类、配件类与保护类3个方面对数据进一步分层、分类和组织。这些因素造成管线数据的利用效率较低，综合管线和专业管线长期存在“两张皮”的困境。

1.3 专业管线信息平台普遍存在，但信息共享利用机制难以建立

目前，各类专业管线权属单位基于数据管理方式、数据使用者需求的差异基本上各自建设了相应的信息系统平台，以实现数据的积累和专业信息化管理。但各个信息系统平台之间难以相互兼容，从技术上给整合增加了很大难度，表1简单列举了南京市主要专业管线信息和综合管线信息建设的差异。管线地理信息作为管线建设、规划、管理的主要依据，一方面管线管理部门、权属单位对综合管线数据需求强烈；另一方面专业管线单位基于自身的业务功能也积累了大量的信息成果，为地下管线信息的综合管理奠定了良好的基础。但目前专业管线信息平台既在技术上不能顺利融入综合管线信息平台，同时在数据信息整合过程中又面临系统之间安全性、保密性要求程度不一，部门之间信息整合协调机制不畅等问题，这导致地下管线信息的共享利用机制难以有效建立，极大限制了城市地下管线管理的效率。

表1 南京市专业地下管线权属单位信息化建设情况

1.4 地下管线信息更新制度缺乏有效实施机制，信息管理滞后于建设现状

城市地下管线信息管理是一个长生命周期的动态数据管理，贯穿地下管线规划、建设、监管和运维的各个环节[9]。在使全面完成地下管线普查工作的情况下，如果后续的信息更新跟不上，也无法维持管线信息的现势性和准确性。根据《城乡规划法》《档案法》《城市地下管线工程档案管理办法》，地下管线建设单位在建设开工前，应调查相关地下管线数据，建设时应按照许可管位开挖、施工，建设后应及时提交地下管线竣工档案。但目前由于缺乏管线信息更新的有效实施机制，上述法规的实际效力不足，各建设单位、专业地下管线单位不能及时实施地下管线竣工测量，不能主动及时汇交变化地下管线信息的状况仍普遍存在。这造成城市地下管线的信息管理严重滞后于实际的建设发展，如何保障地下管线综合信息的动态更新已经成为管理部门在完成管线信息普查后面临的突出问题。

1.5 城市地下管线管理的法制建设相对滞后

地下空间的管理是近年来城市快速发展过程中所面临的一项突出问题，随着地下空间开发范围日益扩大，各项管理的立法需求也日益迫切，这也使城市地下管线的立法工作迎来了机遇。目前，地下管线的法制建设总体上较为薄弱，明显滞后于快速发展的建设实际。管线信息分散于不同的管理部门和权属单位，要加强综合信息管理必须有上位法作为管理的依据。但目前我国地下管线立法主要集中在地方特别是部门规章层面，各地的规范并不一致，地下管线的管理部门、管理节点和管理效果都不尽相同[10]，国家层面和地方层面立法上的缺失是地下管线管理主体分散、档案管理混乱、地下管线重复建设和事故频发的重要原因[11]。要解决城市地下管线信息综合管理的问题，有效协调各类管线建设的有序进行，加强法制建设、提升法规效力已经成为一项刻不容缓的重要基础工作。

2 城市地下管线信息共建共享的实现路径

2.1 成立地下管线综合信息管理职能机构

设置综合管理机构，重视管线信息的集中管理是许多国家和地区有效管理城市地下管线的成功经验[12]。近几年来我国许多地区也先后成立了不同形式的管线信息综合管理部门。管线信息综合管理部门负责组织制定全市管线综合信息管理的数据标准和政策规范，建设城市地下管线综合信息系统，进行城市管线信息的收集、更新和共享利用。这既保证了管线综合信息普查的快速实现和动态及时更新，也能在较短时间内实现管线信息的统一管理和资源共享。

2.2 建立与完善管线信息管理的制度体系

为促进管线信息共建共享，确保管线信息数据类型等无缝衔接，应从技术标准、管理规范、审批流程等各个层面进行管线基础地理信息相关制度体系的建设和完善。通过结合国家的上位规程规范制定符合地方实际的“地下管线数据标准”“地下管线探测技术规程”等地方性文件，为整合地下管线数据、实现地下管线地理空间信息标准化提供基本依据。同时，通过联合规划局、住建委、财政局、交通局及城建档案馆等相关部门，将地下管线的竣工测量信息数据汇交制度纳入审批管理流程，可以有效实现管线建设与信息维护的同步更新。

2.3 逐步完善地下管线信息的收集、存储及动态更新管理体系

地下管线基础地理信息的收集目前主要包括探测普查、竣工测量、修补测及权属单位提供的专业地下管线信息等方面。其中普查、修补测数据在通过探测后经质量检查直接录入基础信息系统库；竣工测量数据则由建设单位和测绘单位通过系统申请，经材料完整性和数据信息质检合格后入库。具体流程如图1所示。

图1 管线信息数据收集入库流程

在普查基础上，建成地下管线地理空间信息系统和数据库，作为地下管线信息储存的主要载体。通过竣工汇交、外业巡查和现场核实等途径，对管线数据变化区域开展修测，对管线数据未覆盖区域开展补测，从而实现系统和数据库中地下管线信息数据的动态更新与维护工作。

2.4 加强顶层设计，搭建管线信息互通共享平台

在完成数据收集及系统入库后，应制定顶层设计方案，以“数据—服务—应用”为主线，开发建设管线地理空间信息共享交换平台，通过该平台发布统一规范的数据和应用服务(如图2所示)。初期，信息共享平台可以单一专业管线为试点，进行管线综合信息与专业信息的共享和管线数据动态更新。后期，根据管线用户的多样化需求，共享平台在符合信息安全等级保护等相关要求的前提下，还将根据角色不同，实现不同数据类型、权限范围等访问控制。

图2 管线信息互通共享平台结构

2.5 不断深化管线信息共建共享的实践应用

地下管线信息建设的成果通过在城市规划与建设、城市道路施工、河道整治等各项工作中的应用，一方面能够有力保障城市建设和环境维护，另一方面地下管线信息的准确性也可以得到进一步地验证和动态更新。同时，通过利用信息成果开展管线间安全间距和碰撞分析，还能及时加强对地下管线的隐患排查，强化监控预警，进而加强地下管线统筹管理、综合设计，尽可能避免并逐步消除因地下管线碰撞带来的安全隐患。

3 城市地下管线信息共建共享面临的主要挑战

城市地下管线信息的建设与管理已在城市建设中初步发挥了积极的保障作用，有效避免了重复建设，节约了建设成本，但由于管线信息的共建共享平台搭建仍然处在初期阶段，从今后的工作来看，依然面临着挑战。

3.1 地下管线信息管理需要加强地方立法

鉴于地下管线信息管理的复杂性和全国层面立法的缺失，要有效落实国家关于城市地下管线建设管理的要求，通过地方立法，进一步规范地下管线规划、建设、管理等环节，明确地下管线建设单位、管线主管部门和管线信息主管部门在管线管理中的职责，形成地下管线信息共建共享的法律支撑已经刻不容缓。

3.2 地下管线建设管理急需长远规划

地下管线综合信息管理工作刚刚起步，要有力推进这项工作的长期开展，满足城市规划、建设、运行和应急需要，使之成为智慧城市的有机组成部分，需要加强对地下管线信息建设的长远规划，在制度建设、数据覆盖、数据利用及动态更新等方面提出明确的目标和路径。在综合管廊建设方面，更需要管线综合信息主管部门发挥牵头作用，及早编制布局规划方案，引导城市未来发展[13]。

3.3 管线信息范围要逐步实现“全覆盖”“一张图”

目前，大部分城市虽然开展了管线探测普查，但管线数据仍未能实现全覆盖，特别是非公共空间的探测普查还在试点阶段。要充分发挥管线信息共建共享的效力，信息的完整性、全面性尤为重要。目前应进一步加强管线信息普查的工作力度，尽快实现管线信息的“全覆盖”和“一张图”，达成管线信息的全面共享。

3.4 管线信息共建共享的长效机制仍待探索

目前管线信息的共建共享初步成形，但要形成管线数据共建共享的长效机制，一方面需要积极学习和总结国内外共建共享建设的经验；另一方面要针对各管线主管部门和管线产权单位深入调研和沟通，围绕专业管线数据信息、数据结构及所使用的数字化平台，研究、确定不同管线相关单位之间的共享内容、共享方式、共享标准等，探索不同数据格式、不同系统平台之间的共享和共建方法，为管线信息共建共享平台开发奠定坚实的基础。

3.5 管线信息的保密制度尚待完善

城市地下管线信息数据是国家保密数据，管线数据的共享应用必须以有效的安全保密措施为前提。但目前国家相关文件仅规定了地下管线纸质档案的保密事项，对管线电子数据的保密事项尚无明确规定[14]；同时，管线权属单位、信息数据使用单位对管线信息保密程度的理解和要求也各不相同，这给信息的共享互换工作带来了一定的难度。如何尽快完善相关制度，对涉密信息实施分级保护，有效保障信息安全已经成为当前需要解决的一个重要问题。

4 政策建议

4.1 加快建设完善地下管线信息管理的法律体系

目前，全国各地已出台了大量地方性的地下管线管理办法甚至条例，积累了比较丰富的管理经验，在此基础上，结合相关法律法规中已有的条款，应尽快制定出台全国性的地下管线管理的专项法规，对地下管线管理的环节、相关部门职责、信息安全、违法责任等作出一般性的规定，为地方城市地下管线管理提供直接的上位法依据。

4.2 优化完善城市地下管线信息管理的组织机构

城市地下管线犹如城市肌体的“血脉”，要加强管线信息的建设和管理，有效的组织保障必不可少。但目前许多城市地下管线信息的职能管理部门都只是行政层级较低的事业单位，在相关法律和政策不尽完善的条件下，协调城市相关专业管线权属单位存在诸多困难[15]，难以保证各项综合管理工作有效落实。建议以地方主要领导牵头负责成立城市地下管线综合管理委员会，对地下管线的规划、建设和协调管理进行决策，管线信息管理部门主要承担综合信息的建设、管理等具体业务工作。

4.3 加强城市地下管线的规划编制管理

要引导城市地下管线的规范建设，围绕城市规划做好管线发展的规划编制至关重要。今后应积极利用目前管线综合普查的信息成果，在城市规划特别是控制性详细规划层面对公共区域的管线进行优先布局，为各类地下管线预留管位，有效、集约利用地下空间。对有条件的城市新区，应积极结合综合管廊的建设试点，优先开展综合管廊规划编制。在规划控制的基础上，加强管线建设的规划审批和竣工汇交等扎口工作。

4.4 大力推进城市地下管线的“一张图”建设

地下管线信息管理的工作历史负担较重，基础也比较薄弱，目前尽管管线普查工作基本完成，但非公共区域的普查及与公共区域的网络整合，地上地下管线信息的整合，以及现状管线与新建管线信息的整合等还有很多的基础工作要做。为高起点做好管线信息建设工作，全方位提升管线信息共享交换效率，大力推进城下管线空间地理信息的“一张图”建设，发挥管线信息管理的“软”基础设施功能，是今后管线信息建设中的重要内容。

4.5 加强地下管线信息管理的技术研发和应用

不同专业管线的差异性和复杂性既要求在管理中形成相关单位之间良性的协调联动机制，也需要在管线的探测、普查，管线信息系统的建设方面加强新技术的应用和研发，以应对城市地下管线建设快速发展的现实。在信息管理方面，积极应用各种新媒体手段，增强新建管线信息汇交的便捷性和即时性，加强管线公共信息的发布，以促进管线建设、运维中的公众参与。通过技术手段的更新和应用保证管线信息管理的持续服务能力。

5 结 语

城市地下管线信息建设与管理是“智慧城市”建设中重要的基础性内容，其多样性和复杂性也决定了这是当代城市发展中面临的重要挑战之一。国家层面的立法和管理体制改革仍有赖于地方对管线信息建设和管理的积极探索。本文结合南京市的实践经验，系统分析了地下管线信息管理中的主要问题，探讨了管线信息共建共享的实现路径和面临的主要挑战，并据此提出了相应的政策建议，供决策者在立法、规划、技术和管理体制等方面参考。

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