美国放宽武器出口限制的目的和影响

慕小明

2018年4月19日，美国总统特朗普签署国家安全总统备忘录，大幅放宽了美国常规武器出口与转让限制，承诺向世界各地的盟友出售更多美制武器装备。特朗普已指示美国国务院会同国防部、商务部和能源部等相关部门，在接下来的60天内着手修改1967年出台的《武器出口控制法》，并拟定具体执行方案，包括常规武器在内的武器出口促进政策的详细内容，以便美国公司更便捷地进行常规武器转让。

延续了美国武器出口的政策传统

自1935年通过《中立法》加强对武器出口管制以来，美国始终把武器出口作为推进对外战略、争夺与维护全球霸权的重要手段。冷战后，为适应国际政治、经济和安全环境的变化，应对新兴大国尤其是中国的崛起以及国际政治权力的转移，美国政府对武器出口控制进行了一系列改革和调整。克林顿和小布什执政时期，美国提出防务贸易安全倡议，但由于武器出口控制改革政策主要关注精简许可证要求以增加出口，加上试图绕过国会和未能协调国防部的内部分歧，其武器出口控制改革没有取得实质性进展。奥巴马政府在武器出口控制改革上充分汲取了前任的教训，在制度层面的重组组织机构和制定新的出口控制清单，在技术层面重新调配各种资源，对武器出口控制体制进行了根本改革，这一改革在相当程度上改变了美国战后出口控制制度。

武器出口控制是美国阻止其他国家军事力量增长、削弱其经济力量和影响其国内或外交政策的重要工具。无论是克林顿，还是小布什抑或是奥巴马，在武器出口控制改革过程中，都强调不得向敌对国或潜在对手出口防务装备。非经美国同意，盟国或友好国家也不得向美国的敌对国或潜在对手出口来自美国的防务装备或技术，同时也不得向美国的敌对国或潜在对手出口本国的防务装备或技术。奥巴马政府甚至明确提出把武器出口控制作为加强和巩固西方联盟以应对中国等新兴大国崛起的重要手段，以此加强以美国为首的军事和政治联盟，巩固美国的霸权地位。

即便如此，特朗普认为奥巴马的武器出口政策束缚了美国军火商的手脚，不利于美国经济。特朗普上台后，把加大对盟国出售先进武器装备作为控制和巩固同盟关系的重要手段，其本人也成了美国“军售外交”的首要代言人。据不完全统计，特朗普上台后的前八个月，美国的武器出口额就达到480亿美元（意向达成），相比同期增加了一倍。

对军用无人机市场造成较大冲击

正值中美贸易战峰口之际，负责此次武器出口政策改革的白宫贸易和制造业政策办公室主任纳瓦罗，却将矛头直指中国。纳瓦罗称，“此举是针对中国这个战略竞争对手在国际武器市场上咄咄逼人的行动，也是在落實2018年1月29日《以制裁反击美国敌人法案》”。事实上，根据瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所2018年3月的数据，2017年中国出口的主要类型常规武器占全球总量仅为5.7%，而美国的占比高达34%。在过去5年中，美国的常规武器出口总量要比排名第二的俄罗斯高出58%。

如果仔细观察特朗普的国家安全总统备忘录，其改革主要体现在以下四个方面。

一是授权美国军工企业以直接商业销售（DDL）的方式，与外国政府直接进行有关常规武器出口的谈判，美国政府只负责对相关交易实施必要的监管。此前，美国私营军工企业与外国政府的无人机交易需要以美国政府为窗口进行，由于国防部和国务院的有关武器出口的行政审批程序繁琐复杂，出口审批通常需要数年时间。

二是美国政府鼓励本国驻外使馆人员与外国军火商主动接洽，使其成为名副其实的军火“推销员”。为推销美国军火，负责政治军事事务的美国国务院首席助理国务卿帮办蒂娜·凯达诺出席了今年2月在新加坡举行的航空展，派这一级别的高官出席防务展在美国历史上是比较罕见的。

三是放宽须经过严格审查的武器型号，特别是军用无人机方面。目前，包括美国在内的34个国家签署了“导弹技术控制机制”（MTCR），无人机也属于这一机制的管控范围。受制于此机制，携带超过500千克有效载荷、航程超过300千米的无人机属于严控出口的类型。因此，特朗普特别要求，修改或重新解释现有的MTCR中第一类清单有关无人机规定的办法，如将一些常规武器从管控严格的MTCR一类清单中划出，不再限制搭载激光指示器的无人机的出口等。

四是简化美国国务院、商务部、国防部和能源部等行政部门在武器出口审批的“繁文缛节”，加快对盟友武器销售的速度。正如特朗普所言，“只要同盟国提出请求，就能够马上从美国获得装备”。

所以，纳瓦罗的说辞是完全站不住脚的，体现的是以“美国制造”实现“美国优先”的霸权逻辑，其根本目的是通过进一步放松武器出口管制，维持美国技术优势、强化和扩大美国的全球伙伴关系，保持美国对全球武器市场的掌控能力。

在奥巴马时期，军用无人机被视为高度敏感的军用武器装备，出口对象即便像日本、沙特和阿联酋这样的盟友也层层设卡。随着特朗普取消了奥巴马于2015年签署的“禁止向外国政府直接出售军用无人机”的禁令，今后美国防务承包商可以直接向外国政府出售军用无人机（或其它武器），而无需经过美国国防部的审批，从而使包括波音、洛·马、雷锡恩、通用动力以及诺·格等美国顶级防务承包商从中收益。

今年年内，美国空军的150架MQ-1“捕食者”察打一体无人机将全部退出现役。此前由于奥巴马政府较为严格的限制和审查，MQ-1“捕食者”只出口过意大利、土耳其、阿联酋和摩洛哥。鉴于美国一向有向盟国和伙伴国倾销退役装备的传统，MQ-1“捕食者”很可能随着政策的解禁被美国投放到国际军售市场，其前景颇为可观。这不仅将对全球军用无人机市场造成较大冲击，无疑也会对中国正在兴起的军用无人机出口造成较大冲击。

放宽武器出口的潜在意图

应当说，特朗普放宽常规武器出口限制的新政具有其鲜明的“美国优先”色彩，其所要达到的战略目标也具有多重用意。

在经济领域，特朗普想通过此举实现贸易收支平衡。美国政府统计，美国军工领域的从业人员超过170万，如果再加上航空业就达到了250余万，对美国经济的贡献每年超过一万亿美元。特朗普认为奥巴马政府2014年制定的政策“缺乏远见”，本届政府修改这一政策是要帮助美国公司拓展出口武器的机会，创造出数以千计的高工资就业岗位和巨大的出口收益。虽然美国凭借技术性能等方面的比较优势在全球军售市场占据主要份额，但仍然在部分领域面临着俄罗斯、中国等国的激烈竞争。正如纳瓦罗所言，“经济安全就是国家安全”。新政策旨在进一步巩固美国制造业和国防工业基础，提升美军工企业的全球竞争力。

在政治领域，特朗普放宽常规武器出口限制的新政，也是希望在政治领域笼络美国军工复合体的密切联系。统计显示，美国2017财年对外军售额达420亿美元，比上一财年上涨110亿美元。受此影响，美国主要国防承包商的股票价格不断攀升。作为政策回馈，美军工界也将动用其在国会中的影响力，协助共和党赢得今年秋季的国会中期选举。

在军事领域，特朗普政府同样持有浓厚的现实利益考虑。奥巴马时期采取了较为谨慎的武器出口政策，使得不是所有盟国都能如愿买到美制先进武器。特朗普上台以来，一直要求盟友承担更多的防务责任。除了要求盟友增加军费开支，主要的手段就是帮助其增强军事力量，加大出售美国制造的先进武器装备。这次美国放宽武器出口政策，很大一部分是针对盟友出售那些此前不允许购买的先进武器。在特朗普“美国优先”的大旗下，通过向地区盟友和伙伴国输出更多更先进的武器装备，能够有效降低美国军事成本，规避美军安全风险和减轻军事负担，强化与美军协同作战的能力，降低对美军地面部队介入的需求。这一做法，在特朗普上臺后调整美国的中东政策，通过加大对沙特的军售，扶持沙特重塑阿拉伯世界的盟主地位，将沙特推向反伊朗阵营和后叙利亚内战的前沿体现的尤为明显。

对中国周边安全的影响

中国周边地区是世界也是美国最大的武器出口目的地。随着特朗普“印太安全战略”等一系列国家安全战略和国防战略的出炉，放宽对印太地区盟友和伙伴国的武器出口，将继续成为美国制衡中国的重要手段，并对我周边安全形势造成显而易见的影响。

美国向日本、韩国、中国台湾、新加坡等国出口的多是技术性能先进、价格昂贵的大型作战平台，出口方式主要是直接商业销售（DDL）和对外军售（CFMS）等有偿方式。2010—2016年，美国对日本武器出口增加了2.86倍，对韩国武器出口翻了一番。日本于2015年谋求从美国引进3架“全球鹰”长航时无人侦察机，以强化对西南地区离岛海空域侦察与监视能力。但是，受到美国常规武器出口与转让政策限制，日美相关谈判迟迟未能顺利推进。在4月18日与日本首相安倍晋三的会晤中，特朗普做出承诺将向日本出售更多的先进军事装备。预计随着此次针对无人机的出口限制的放宽，“全球鹰”入驻东瀛将是大概率事件，届时在东海海域，日本将实现对西南地区离岛海空域的24小时全天候监控。此外，日本很可能在海基“战斧”巡航导弹、联合制造濒海战斗舰等方面取得突破，具备对“敌方军事基地”的攻击能力，从而进一步突破“专守防卫”政策，其后续影响不容低估。韩国受制于“导弹技术控制机制”（MTCR）和“韩美导弹协定”，一直不能在AGM-158防区外打击武器、中远程弹道导弹、长航时无人侦察机等方面获得美国相关支持，随着政策的解禁，韩国如愿增强相关作战能力并非遥不可及。

对于美国在中国周边的伙伴国或准盟国，越南自2016年5月美国全面解除军事禁运后，双边关系日益热络，预计越南也将成为该政策的受益者。印度近年在美全球战略中的地位日益凸显，与美关系不断升温。去年，印度从美国购买22架MQ-9B无人机，此项目受制于美国武器出口程序进展缓慢，预计未来将加快交付进程。并且，印度在引进美制先进战斗机、航母电磁弹射器等方面也可能会有更大斩获。

可以预见，随着国际形势和战略需求变化，美国对中国周边地区武器出口的数量规模、区域布局都将出现较大调整。通过有计划地、有选择地推进对中国周边地区的武器出口，美国将进一步巩固盟友和拓展伙伴国关系，达到遏制中国和主导印太地区事务的战略目的，并将对我国周边安全造成不容低估的影响。