欧洲废弃矿井资源开发利用现状及对我国的启示

刘文革 韩甲业 于雷 吴金焱

(国家安全生产监督管理总局信息研究院，北京市朝阳区，100029)

随着我国大批矿井进入资源枯竭期，未来大批矿井将逐渐关闭，在这些废弃矿井中依然赋存有大量的资源。研究表明，我国废弃矿井中赋存煤炭高达420亿t、天然气近5000亿m3，还有大量的水、地热、可再生能源、土地、生态及工业旅游开发的资源。如何统筹协调推进这些资源的综合利用是我国面临的重大课题。本文通过总结分析德国、芬兰和波兰废弃矿井资源利用的成功经验，为我国矿井资源开发利用提供借鉴。

1 废弃矿井开发利用的相关政策与管理体制

1.1 波兰

波兰法律规定，国家既是矿产资源的所有者，又是其社会管理者。矿业活动采取特许的方式，即企业只有获得相关部门的特许后，才可以开展矿业调查、勘探、开采和存放等矿业活动。波兰财政部代表国家行使矿产资源管理的职责，矿业活动特许权通常是由波兰环保部授予。波兰国家矿业管理局则是最高的矿业活动监管机构，全面承担矿业活动相关运营监管、环境保护、安全生产和应急救援等职责。

波兰现行的《地质与采矿法》自2012年1月1日起生效，主要针对矿业相关的地质工作、矿物开采、地下非储层物质存放以及废弃物存放等活动进行规范，并提出了对开采有关的矿藏、地下水和其他环境要素进行相关的保护要求。

企业申请矿产资源勘探和开采时，需要向波兰环保部提交对应的地质工作计划，其中必须有环境保护的相关措施，包括地下水保护、土地复垦等；波兰环保部以决议的形式批准，同时征求矿山所在地省长或市长的意见，并根据实际情况向波兰矿业管理局或矿业管理办公室等矿业监管部门书面通报。同时，矿山企业必须依照《地质矿山法》设立独立的矿山关闭基金账户，以现金存款形式，或以购买国家发行的国债或国库券形式存在。

矿山企业在关闭矿山时，需要做到以下几点：保护或搬走相关的采掘设备与设施；保护未动用资源；保护邻近区域的矿产资源；采取必要的采矿后环保措施以及土地恢复措施。废弃矿井开发利用时也依照该程序；如果涉及到私人土地，开发企业须先与土地所有者协商并征得其同意。

1.2 芬兰

芬兰具有现代化的采矿、矿物加工和冶炼工业体系，曾是欧洲工业化的重要矿产基地。截至2016年，芬兰共有42处生产矿井。2011年7月1日生效的新《矿业法》是目前芬兰矿业管理的最重要法律，此外，在芬兰政府的支持下，一些大型矿山企业和研究机构联合编制了《矿山关闭手册》，旨在为芬兰矿山企业、政府监管部门和产业咨询机构编制和实施矿山关闭战略规划提供指导和参考。

芬兰在矿业领域实行许可证制度，包括勘探许可证、开发许可证和采金许可证等。芬兰安全与化学品总局(TUKES)承担和负责芬兰的矿业管理工作，包括许可证发放及安全监管等。矿业公司在获得相应许可的同时，必须承担对应的复垦义务，即在勘探和采矿活动停止后，要将矿山恢复为原状，具体为：在矿业活动终止后的两年内，必须按照采矿许可时的要求，对开采区域以及邻近区域进行修复，以符合公共安全要求，并确保复原及景观美化；必须移走采出的矿产，搬迁建筑。在基本完成以上两项工作时，矿业公司应立即向矿业监管部门提交书面通报。矿业监管部门收到矿业公司提交的矿山关闭申请后，会组织对矿业公司开展的上述矿山复原活动进行检查验收，经验收合格后签发矿山关闭决议。矿山关闭决议签发后，矿业公司必须将矿区及附属区域的所有权和使用权免费交还给土地所有者。但是，矿业公司还必须按照原矿业许可证或矿山关闭决议中的要求，对关闭后的矿山及附属区域进行监测，并有权利进入这些区域开展必要的治理工作。

1.3 德国

1980年，德国联邦法院与联邦委员会联合通过了《联邦矿业法》，并自1982年1月1日起实施。《联邦矿业法》包括矿山采矿权的划定、开采作业前的获取条件、矿产资源勘探、开采及加工程序和条件、采矿后矿山环境的恢复治理、禁止及限制等内容。根据《联邦矿业法》，矿山复垦与恢复是矿业活动的一部分，只有恢复完成了才可以关闭，并且采矿许可证的签发必须以一份具体包含矿山恢复内容的矿山关闭计划为前提。

《联邦矿业法》还要求矿业公司预留足够的复垦专项资金，即在矿业公司获得第一笔矿产资源收益时，必须从中提取一部分资金作为保证金，交由第三方保管，矿井关闭时由复垦公司在政府的监督下使用该保证金来完成恢复工作。另外，德国北莱因-威斯特法伦州采矿和能源部门还出台了《关于矿井停用管理的指导说明》，要求对不能保证正常安全状态的停产或报废矿井，采取闭井措施，即完全或者部分回填停用矿井，并对回填物和回填方法选择、回填后管理及相关责任主体等作出了详细说明。

2 典型案例

本文通过总结波兰贵都煤矿博物馆和维利奇卡盐矿博物馆、芬兰皮海萨尔米矿废弃矿井开发项目、德国然梅尔斯贝格矿山博物馆等案例中好的做法与经验，以及德国阿西核废料库的失败教训，详见表1。

3 废弃矿井开发利用特点及优势

3.1 矿业管理相关法律法规体系完善

(1)与矿业相关的法规体系完备。波兰、芬兰、德国这3个国家，从国家层面的法律到执行层面的具体标准都有严格规定和技术要求，如德国的《联邦矿业法》，波兰的《地质与采矿法》和《矿山地质法》以及芬兰的《矿业法》，与矿山关闭有关的还有德国的《矿井关闭指南》和《废弃矿井瓦斯抽采规范》、芬兰的《矿山关闭手册》等技术标准，并且都能及时修订。

(2)波兰、芬兰、德国都高度重视矿山安全，在相关法律中都有专门章节规定了职业健康、矿山安全生产和应急救援的内容，同时明确各级监管部门的安全监管职责以及企业责任。

(3)对采矿活动进行了全覆盖：波兰、芬兰、德国都有相应的法律对矿业活动及后续的矿山关闭和生态恢复治理等活动进行规范，特别是针对监管和实施主体、相关程序、责任划分和资金保障等方面都有明确规定，确保了矿山开采完毕后恢复治理工作的顺利进行；芬兰及德国的一些州还在政府部门的支持下，制定了相关的矿井关闭指南、手册，为各方提供具体操作层面的指导。

表1 欧洲废弃矿井资源开发利用案例一览

3.2 企业主体责任落实到位

芬兰皮海萨尔米矿2011年全年无损失工时工伤事故发生，最长的无损失工时工伤事故发生的纪录为1033天。该矿还采用了高于欧盟的事故统计标准，即：参照欧盟标准，损失3个工作日为一次工伤事故，而该矿采用的标准为损失1个工作日。除此之外，芬兰规定即使矿山关闭，在该矿区内发生的死亡事件也由企业负责，相当于企业安全事故终身追责。

3.3 开发利用技术研究深入

波兰、芬兰、德国均积极开展前期技术研究，在废弃矿井抽水蓄能、压缩空气蓄能、矿井水地热能利用、关闭矿井井筒封闭材料、矿井水水质和水位监测、矿区地表及建筑物形变持续监测等方面开展了深入研究，并有多个相关应用成功案例；同时，注重各种新技术的综合应用，尤其是在抽水蓄能和压缩空气蓄能方面，更是与当地的可再生能源发展战略相结合，开展了理论研究和技术示范。

3.4 政府和企业积极性高、主动性强

虽然欧洲国家没有专门针对废弃矿山综合利用的相关鼓励政策和国家规划战略，但是矿山企业和政府部门积极主动开展废弃矿山的资源利用前期可行性研究和项目开发。芬兰皮海萨尔米矿在矿山关闭前很早就开始积极筹划矿山关闭后的再开发利用，并成立专门团队，组织开展相关工作，为2019年矿山关闭后的综合利用打下坚实基础。

3.5 综合利用评估体系较为完善

波兰、芬兰、德国在废弃矿山开发利用的前期研究中，十分注重经济、社会和生态环境的协调发展，综合考虑矿区周边的区域经济发展水平、劳动力水平、当地就业、市场需求、能源消费以及环境状况等因素，由第三方机构进行充分论证，确保了矿业关闭后成功开发再利用。

3.6 普遍重视工业遗产的保护

波兰和德国的三处博物馆均由过去的工业场所改建而成，其建设都得到欧盟和所在国政府资金支持，有的成为“欧洲工业遗产之路”的重要节点，有的甚至入选世界文化遗产。这些成果的取得与这些地区对工业遗产保护的重视密不可分。

3.7 模式创新

废弃矿井资源开发运行以“公益基金+社会捐赠+市场收益”为主要模式。废弃矿井资源开发项目的成功与否与其开发模式紧密关联，如世界著名的旅游景点波兰的维利奇卡盐矿、贵都煤矿，德国的然梅尔斯贝格矿在模式上都有共同特点：其开发由社会公益基金和社会捐赠为主，市场收入作为必要补充，基本各占30%。

4 政策建议

为推进我国的废弃矿井资源开发利用工作，结合调研结果以及我国当前面临的实际情况，提出如下初步建议。

(1)进一步健全完善矿山关闭的法规标准体系。抓紧修订《矿山安全法》、《煤炭法》等相关法律法规，强化矿山关闭相关内容，同时制订矿山关闭安全环保等方面的技术标准，落实安全责任，规范资源综合利用。在法律层面明确废弃矿山资源的矿业权和审批程序。为了确保矿井关闭后不再造成新的安全隐患，利于后期资源的开发利用，参照成功经验，应明确矿井关闭前，将矿井采掘布置平面图、水文地质图等相关资料提交给属地管理部门进行备案，保证信息的准确可靠，以便于开发企业获得矿山关闭前的历史开采资料，在此基础上提出有针对性的开发方案，确保项目顺利实施。

(2)加强废弃矿山的安全监管。我国废弃矿山数量巨大，废弃之后无主体责任单位，而安全事故时有发生。废弃矿山还有丰富的资源可以利用，工程院的重大咨询课题要向国家提出关于废弃矿山资源开发利用的国家战略，在国家战略的指引下，将会有大量的废弃矿山开发利用工程项目，有些涉及高风险行业，安全监管应积极参与，在依法界定职责、明晰安全责任等方面超前谋划，确保项目安全高效有序开展。

(3)尽快建立国家级废弃矿山信息大数据平台。我国幅员辽阔、资源丰富，废弃矿山数量多分布广，为了更好地开发利用，尽可能全面地收集关闭矿山周围的区域经济发展水平、能源消费现状与需求、环境、本地就业、市场需求与经济性等相关参数，以便为未来推进开发利用提供全面而详实的数据信息支撑。

(4)设立废弃矿井资源开发利用国家重点专项资金，针对废弃矿井用于核废料储存、战略油气资源储备、蓄能发电、地热能开发利用等技术难度大、风险等级高的领域分别开展相关研究，推进示范工程建设。

(5)设立国家级废弃矿井资源开发利用委员会，下设煤及可再生能源开发利用、空间利用、矿井水利用、生态恢复和工业遗产保护与工业旅游等分委员会，作为全国性促进政、产、学、研、用的平台，发挥指导、协调、服务的作用。

(6)把废弃矿井资源开发利用与其他相关发展战略例如战略石油储备、能源发展特别是新能源发展等发展战略有机对接。

参考文献：

[1] 徐鑫,黄岚,刘国林.英德煤矿关闭政策及煤炭工业转型经验[J].中国煤炭,2016(7)

[2] 袁亮,姜耀东,王凯等.我国关闭/废弃矿井资源精准开发利用的科学思考[J].煤炭学报,2018(1)

[3] 孟鹏飞.废弃矿井资源二次利用的研究[J].中国矿业,2011(7)