澳大利亚关键基础设施中心设立对中企投资的影响何在？

2018-07-02李宁

中国对外贸易 2018年6期

文| 李宁

2017年1月23日，澳大利亚政府宣布成立“关键基础设施中心”（Critical Infrastructure Centre），以避免国家关键基础设施遭破坏、间谍活动和政治高压威胁，从而保障澳国家安全。

“关键基础设施中心”因何成立

在2015年中国岚桥集团以5.06亿澳元购得达尔文港99年的经营权后，美国对澳政府表示强烈不满（美在达尔文设有多处军事基地），澳政府对中国投资变得更为敏感。2016年，李嘉诚旗下长江基建和中国国家电网收购新南威尔士州最大电网Ausgrid，以及上海鹏欣集团对澳大利亚最大的私人土地拥有者—基德曼公司的收购被澳大利亚政府（外国投资审查委员会）以“国家安全”为由否决。澳大利亚政府对外国收购其电网、港口、电信等资产正采取日趋明显的保护主义立场。

澳大利亚政府认识到外资参与和外包国家关键基础设施的风险越来越大。澳大利亚总检察长乔治·布兰迪斯和财政部长斯科特·莫里森2017年初发表联合声明称，随着私有化进程推进，供应链管理转向外包，以及国际投资情况的变化，澳大利亚的国家关键基础设施比以往更易受到破坏、间谍活动以及政治高压威胁。澳大利亚需要采取一个具有协调性、战略性的框架来管控这些风险，因此决定成立关键基础设施中心。关键基础设施中心负责管理及保护复杂的、关系到澳大利亚国家安全的关键基础设施。

“关键基础设施中心”是在近年来海外资本并购澳大利亚基础设施频繁的背景下成立的。澳政府认为，电信、电力、水资源和港口设施等资产类别应该被列入敏感名单，在私有化或者向海外投资者出售相关资产时，必须经过严格评估以确保国家安全不受危害。澳政府称，如果一个有敌意的海外个体控制了此类资产，可能会故意扰乱供给或服务以获取战略或经济利益，或借此影响澳政府的决策及政策制定。政府需通盘考虑国家安全风险，在地缘政治格局发生变化时能够灵活地加以应对。

中心职责所在

中心隶属于澳大利亚联邦政府总检察长部，负责协调澳各级政府的国家安全风险评估及建议，以支持政府（国库部）在审批外国企业投资交易方面的决策。该中心目前关注领域集中在电力、水利和港口。该中心还将开发并不断更新一个关键资产登记册，以帮助监管机构（澳外国投资审查委员会）判断私有化或面向海外投资者出售资产是否会引发国家安全问题。

据《澳大利亚人报》报道，该中心的职能最终将会变得更加广泛，以集中管理和降低关键资产的国家安全风险。这一机构将评估澳洲能源、港口及水力资源等方面的资产，以及这些资产的网络操作程序。“关键基础设施中心”还将雇佣澳洲安全情报组织（ASIO）、澳洲信号理事会（ASD）、国库部等机构的官员任职。据了解，自联邦政府2016年否决了中国企业收购新州国家电网后，政府随即开展了审查国家关键基础设施的举动。这些安全评估将不仅适用于联邦及州所有资产，还将适用于所有被认为是“关键基础设施”的待出售私人资产（比如大面积的农场）。

澳大利亚政府成立“关键基础设施中心”旨在加大对国家战略资产的保护力度，并且通过关键资产登记册方式，帮助外国投资审查机构评估海外投资者收购此类资产是否会引发国家安全问题。

此外，关键基础设施中心也是澳外国投资审批委员会成员之一。外国企业在申请项目审批过程中，关键基础设施中心也会从国家安全角度评估项目，在委员会内提出相关审批意见。

中心工作动向

（一）彻底安全审查

2017年，特恩布尔总理已下令对澳洲全国的关键基础设施进行彻底的安全审查，并标注一系列敏感“资产”，对竞标关键资产的海外投资者进行国家安全审查。

（二）发布《关键基础设施安全法案》

10月12日，澳大利亚总检察长乔治·布兰迪斯发布《关键基础设施安全法案》公开草案。法案旨在管理外国对澳大利亚关键基础设施带来的破坏、间谍和胁迫性国家安全风险。澳大利亚政府公开征询了各方对发布草案的意见。

由于当人员以不同的速度前进时其步频会发生变化,即使人员以相同的速度前进,其每一步的持续时间也会发生变化[16]。为了保证人员以不同的速度前进时能够获得相同维度的特征以表征其速度特性,该方法需要从每一单步中提取指定维度的统计特征。

1.澳大利亚将对资产相关方进行登记。

法案将创建关键基础设施相关的国家安全风险管理框架，包括保存关键基础设施资产的资产登记信息，并启动部长级“终极权力”。该法案的重要部分在于确定关键基础设施的所有者和运营者。注释备忘录指出，澳大利亚政府并不掌握关键基础设施资产的所有者信息，政府认为如不获取此类信息将难以保护这类资产。针对这一问题，法案将创建登记信息，登记关键基础设施资产的所有者、运营者或有权访问这些资产的各利益相关方。

2.监管要求根据对象进行变通。

澳大利亚政府表示，法案将管理港口、水电高风险行业100项资产，针对个人或组织机构提出不同的监管要求。澳大利亚政府将个人定义为“直接利益所有人”，将组织机构定义为“责任实体”。

外包单位也将列入登记记录之中，登记记录上所列的单位和个人须在6个月内向政府通知变动情况。

法案还提出“最终解决方案”，当政府别无它法时，让总检察长办公室作出缓解关键基础设施中发现的重大国家安全风险的决定。

对中国企业带来哪些影响

据英国《金融时报》此前的报道，澳政府成立“关键基础设施中心”以保护重要资产，背后的动机是担心随着来自中国的投资激增，澳大利亚的关键基础设施面临更大的风险。该报道说，2015年，澳大利亚极具战略地位的达尔文港被租赁给一家中国企业就引发了争议，而2016年澳政府更以国家安全理由拒绝了有中国国家电网参与的对澳大利亚电网的收购计划，凸显了澳大利亚对中国资本的高度敏感。

（一）澳方官员说法

澳贸易、旅游和投资部长乔博，澳大利亚驻华大使安思捷，澳大利亚外交与贸易部下设的澳中理事会主席史伟立等人都在不同场合表示，澳大利亚没有哪个领域绝不向中资开放，新的基础设施中心将为中国投资者带来“高度的商业确定性”。

澳政府列出了一个关键基础设施的表单，列明它们的所有者和所在地。因为许多基础设施是相交的，当有新投资想要购买其中一部分时，澳政府要确保它们远离任何潜在的不恰当干涉或使用。

对于中资企业呼吁“澳政府能把对外国投资的审查透明化、禁止外资投资的领域说明白”的诉求，澳大利亚驻华大使表示，如果想要完全透明，可以列出一个清单，列明不允许外国投资的领域，但这是中国政府的方式，澳政府并不这么做。她解释，因为澳洲没有在任何领域或行业严格限制外资。澳洲所有的行业均对外资开放。澳洲政府所做的，只是保留对外国投资审查，及禁止会对澳国家利益产生潜在威胁的投资的权力。

澳大利亚驻华大使也承认，这是一个无法定义的标准，这将取决于每一项资产和案例的具体背景。但她强调，只有非常一小部分的子行业，是对澳大利亚非常敏感的。

澳中理事会主席史伟立也表示，欲在澳投资关键基础设施等敏感领域的中国投资者，建议其尽早与澳大利亚外国投资审查委员会（FIRB）及关键基础设施中心沟通；一般来说，不存在问题，因为最终93%的请求均获通过。

（二）近年实际情况

在中澳贸易中，中国对澳投资面临的审查坎坷和近年来中资入澳引起的舆情纷扰，则是中澳关系中另一片无法回避的礁石。

面对境外投资时，许多国家都设立了外国投资安全审查机制，来审查外国投资是否会有损本国的国家利益或威胁国家安全。但是，由于这种审查是以国家安全为考量，大多时候，审查机制并不完全透明，各国政府也没有义务知会外界其准驳与否的决策原因。

在今年举行的中澳“一带一路”金融圆桌会上，一位来自中国大型国企的代表指出，希望澳大利亚政府能把对外国投资的审查透明化，例如说明白哪些行业或企业是禁止外资投资的，否则中资只能不断尝试和猜测，浪费时间和精力。

FIRB发布的2016财年报告显示，中国已连续第3年成为在澳获批投资金额最多的国家，中国也是澳农业领域最大的投资国之一，在该领域的投资同比增长40%。

但FIRB出具的报告也不讳言，中国企业大举收购、控股的行为，已引起当地公众对中国人出海“买买买”行为的抵触，以及澳政府更加严苛的审批态度。

根据FIRB官员的解释，在项目入市前，关键基础设施中心会初步筛查敏感基础设施，但这并不意味着企业在向外国投资审查委员会提交投资申请时，就不再需要关键基础设施中心的审核。实际上，关键基础设施中心会出于资产并购架构等因素考虑，向外国投资审查委员会再次提出涉及国家安全的审查意见。因此，对于计划投资这类项目的外国企业来说，还是无法在投资前100%确定资产安全性。