公共政策该如何科学制定？

董明

所谓公共政策，就是社会公共权威为解决某种社会问题，实现社会公共利益需求，采用各种知识和手段，制定的目标和进行的资源配置。一项政策的出台总是代表、满足一部分人的利益，同时抑制、削弱另一部分人的利益需求。政策形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求投入到政策制定系统中，由政府依据自身的利益需求，对复杂的利益关系进行调整的过程。在一个国家，执政党及其领导，国家的立法机关及其成员，行政机关及其首长，司法机关及其法官等等，都是政策制定的主体，分别承担着制定不同政策的功能。领导干部作为制定公共政策的主体之一，加强公共政策制定的能力至关重要。

健全与完善政策系统的运行机制

政策系统的运行机制是做好公共政策制定的关键，它由信息、咨询、决策、执行、评估等部分组成，其中任何一部分出差错，都会影响到政策制定的科学性。目前，我国已经建立了较为完善的政策系统运行机制，但仍有一些问题需要进一步改进和完善。

首先，要进一步完善信息系统。目前我国各级公共决策系统中的信息体系已经基本形成，但是信息处理的技术、方法和手段还比较落后，传统的信息来源主要依靠报刊、内部简报统计资料、各地区各部门的情况汇报等。这些为政策制定提供了许多有用信息，但也存在信息对实际变化情况反映不及时、不精确等现象，包括一些统计数据的虚假，严重影响了科学的政策制定。仔细分析原因，既有体制的因素，如对地方官员经济指标的考核压力，导致“干部出数字，数字出干部”现象屡禁不止。也有监督机制不力的问题，如谎报数据没有严惩，有的甚至提拔重用。因此，解决问题的办法首先要改变单一用GDP考察干部的机制，其次要加大对数据真实性的监督力度，同时要加快发展电子政务，建立现代化的信息中心，用技术手段使政策制定的科学化和民主化更加快捷和完善。

其次，要建立专业化的政策研究咨询队伍。20世纪80年代，中国县级以上政府普遍建立了政策研究机构，这些政研机构的职能定位就是为决策层提供咨询建议、调查研究及方案论证。许多政研机构在这方面发挥了重要作用，但也有一些政研机构变了性质，基本上成了领导的“秘书班子”，没有发挥实际作用。此外，政研机构人员的专业化程度不高，有分量的研究报告不多，也是一个问题。要改变这一现状，必须做到：第一，政研机构的设置实现法制化，不能以领导人的偏好来决定政研机构的作用。第二，建立并发展民间的政策咨询机构。民间政策咨询机构作为一种新型的中介组织，是对政府政策咨询机构的有益补充，其最大优点是相对独立，在政策咨询中不受个别领导观点的影响，可以作出较为客观的论证。第三，建立一支专业化的政策分析员队伍。虽然现在不少政府部门都外聘专家、学者作为咨询顾问，但政府部门内部仍需培养一大批高素质的专业政策分析员，让他们运用各种科学的方法和手段对政策问题进行分析，预测政策未来，政策方案设计及论证，政策评估并反馈信息等。

最后，要进一步加强和完善决策中枢系统。随着权力下放等改革的推进，政策系统的决策中枢系统有了很大改进，但还存在决策民主化程度偏低，决策过程中的部门利益化等现象。要进一步加强和完善决策中枢系统，需要从体制上将政策制定部门与政策执行部门适度分离。具体来说就是让一些部门专门研究和制定政策，另一些部门专门从事政策执行，直接为公众服务，这可以从根本上消除政策制定中的部门利益化问题。

进一步提高决策者的决策素养

所谓决策素养，是指决策者对决策对象实施决策的能力，它是决策者从事决策活动所必须具备的基本条件。决策者的素质在很大程度上决定着决策的质量。进一步提高决策者素养，需从以下几方面着力：

树立正确的价值观。公共政策是政府用来处理或解决公共问题或公共目标的规则，政策主体在制定政策过程中，需要把握好政策的“公共性”，这是政策制定的关键。这就要求决策者必须强化政治意识、坚持正确的价值观和道德立场，在政策制定过程中能够克己奉公，全心全意为人民服务。一方面在精神上不搞形象工程。作为政策主体的官员，尤其是一些地方政府官员，在政策制定和执行中，总想通过建立一些不切实际的宏伟工程，作为自己的政绩形象，但实际上都是一些劳民伤财的工程，给公共利益造成重大损失。决策者必须坚持以公共利益的实现为原则，在借助政策手段行使公共权力、承担公共责任、解决公共问题的过程中以公共利益和长远利益为重，而不能只顾自己利益和眼前利益。另一方面在物质上不谋私利。在制定公共政策的过程中，决策者应该以高尚的道德情操，全心全意为人民为谋幸福，而不应该为满足一己贪欲以权谋私，作出错误决策，损害公共利益。

具有大胆的创新精神。对于决策者来说，创新是其应尽的职责。因为决策本身就是一种具有创造性的劳动，它以变革现状为目的。不创新就不能发展，为此，决策者必须具有超人的胆识和气魄，敢冒一定的风险，敢于摆脱现成的模式，不因循守旧，大胆探索；突破条条框框，解放思想，不唯书，不唯上，只唯实；转变旧的思维方式，使之适应新形势发展的需要。

坚持民主的工作作风。决策者要有良好的民主作风和科学的工作态度。民主作风就是相信群眾，依靠群众，从群众中来，到群众中去，集思广益才能使决策更加完善。除此之外，决策者在决策过程中还必须坚持科学的工作态度。决策者要尊重科学、尊重知识、尊重客观规律，遵循决策的科学程序，注意研究客观事物的发展变化，不能凭想当然，按自己的好恶行事，更不能用经验主义的态度来对待决策工作。

具有果敢的决断能力。现代社会生活往往是机遇和挑战并存。抓住机遇，利用有利时机是现代决策的重要因素。因此，决策者面对机遇时要充分运用自己的思维能力和智慧，当机立断，不犹豫，不拖延。决策者有无当机立断的魄力，是衡量其水平高低的重要标准，尤其在市场经济条件下，风险型决策和不确定型决策大量增加，这对每一个决策者都是严峻的考验。

具备扎实的文化素养。科学技术和文化知识是决策者制定决策的基础。决策者应该具有相当广泛的科学技术和文化知识，包括专业知识和管理知识，这些知识不仅是书本知识，还有在长期的工作中积累起来的经验知识。科学文化知识是决策者学习和掌握其他必要知识的基础和手段。我国现在的决策者，大都具有较高的文化水平，但有些决策者并未学习过领导科学、管理科学和决策科学知识，因此，需要通过继续教育补充相关知识，以适应工作需要。