组建国家林业和草原局推进生命共同体建设

谢屹

習近平总书记2017年7月主持召开中央全面深化改革领导小组第37次会议时指出，“山水林田湖草是一个生命共同体”。根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确的指导思想和目标原则，为了加大生态系统保护力度，统筹森林、草原、湿地监督管理，加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系，保障国家生态安全，组建国家林业和草原局。这是落实习近平生态文明思想的重大措施，是推进新时代国家生态安全的新举措、新布局，也是中国特色自然资源监督管理体制机制创新的重要内容。

组建国家林业和草原局的时代背景

党的十八大报告将大力推进生态文明建设独立成篇，提出“五位一体”总体布局。当前，我国进入生态文明全面建设期，正高举生态文明建设大旗，深化生态文明体制改革，推动建设“山水林田湖草”生命共同体。

高举生态文明建设大旗。习近平总书记从中华民族永续发展的高度，多次阐述生态文明建设的战略定位，把建设生态文明当作关系人民福祉、关乎民族未来的大计，实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”。建设生态文明是人类文明发展的必然结果，是社会发展进步的必然要求，是中国特色社会主义的应有之义。林业和草业集聚了森林、湿地、荒漠、草原四大生态系统，承担了陆生野生动植物可持续利用和保护管理的主体功能，在生态文明建设中具有基础地位，应成为生态文明建设前沿阵地的旗手。

加快生态文明体制改革。党的十八届三中全会提出，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化。党的十九大围绕党和国家事务发展新要求，对全面深化改革提出新任务。深化党和国家机构改革，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构是生态文明体制改革的组织保障，推进林业和草业管理体制成为生态文明体制改革的重要内容。

推动建设生命共同体。山水林田湖草是不同生态资源和系统相互影响、相互作用、相互依存形成的统一系统。“人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树”，山水林田湖草密不可分。秉持生命共同体理念，开展全面保护、宏观管控、系统治理，将极大提升生态文明建设工作成效，既是践行绿水青山就是金山银山的绿色发展理念，也是践行节约资源和保护环境的基本国策。林草是生命共同体的重要元素，在生态文明建设中具有共同的基础地位，统筹林草系统治理是建设生命共同体的有力支柱。

组建国家林业和草原局的重大举措

加强林业治理体系。国家林业和草原局承接了原国家林业局的主要职能，负责监督森林、草原、荒漠和陆生野生动植物资源开发利用和保护，组织生态保护和修复，开展造林绿化工作，保障国家生态安全。作为生态文明建设的前沿阵地、践行“绿水青山就是金山银山”的主战场，林业在新时代被赋予新使命，也面临新挑战。我国森林覆盖率为21.66%，低于全球平均水平的30%，国土空间绿化压力大。天然湿地与草原数量减少和质量下降问题在部分地区依旧存在，还有一批野生动植物种群数量极少，处于濒危境况。在“走出去”战略中，林业国际交流合作的作用日益增强，承担传播生态文明理念的重大责任。新时代对林业提出更高要求，赋予更大责任，保证林业部门的相对独立性，健全相应的队伍、管理体系、制度体系，加强林业治理体系建设很有必要。

统筹林草共同治理。国家林业和草原局承接了原农业部草原管理职能，统筹森林、草原、湿地监督管理，实现了三大陆地生态系统的共同保护管理。森林、草原、湿地在国土空间上密不可分、功能互补，在重视自然资源利用的时代分别隶属于林业和农业部门管理，突出了三大系统的物质产出功能。国际上以美国为例，森林、湿地、草原、野生动植物、国家公园的管理涉及农业部林务署、内政部鱼与野生动物管理局、国家公园管理局、工程兵团和环保署等多个部门。中国特色社会主义进入新时代，生态优先理念全面实行，三大生态系统的生态服务功能成为首要功能。三大系统的监督管理工作性质、手段、方法、目标具有一致性，统一管理机构有助于节约生态系统治理体系运行成本和提高治理体系运行效率。我国林草统一管理的做法在全球生态系统治理领域具有创新性，也是建设中国特色生态文明体制的重要内容。

设立国家公园管理局。国家林业和草原局加挂国家公园管理局，负责国家公园体制建设，统一管理以国家公园为核心的自然保护地体系。长期以来，我国实行实体资源分部门管理模式，导致自然资源保护与利用的矛盾冲突难以有效消除。在同一个自然资源分布区域和同一个生态系统，既分布有自然保护区，也分布有风景名胜区、自然遗产、地质公园、森林公园、湿地公园，分别属于不同的管理部门，“九龙治水”管理目的不同，冲突屡有发生。设立国家公园管理局，助力建成统一规范的中国特色国家公园体制，将有效解决交叉重叠、多头管理的碎片化问题，有效保护国家重要自然生态系统原真性、完整性。

组建国家林业和草原局的重大使命

国家林业和草原局面临新时代赋予的重大使命，需要秉持现代治理理念、优化内部治理结构、提升治理水平与能力，更好履行建设生态安全、人民富裕和社会文明的美丽中国的职责。

建设生态安全的美丽中国。十八大以来，我国生态环境得到大幅改善，其中荒漠化土地面积由上世纪末每年扩展1.04万平方公里，转化为目前每年缩减2424平方公里。由于生态欠账严重，生态安全形势还十分严峻，水土流失面积大，森林资源分布不均且质量不高，发生不同程度退化的可利用天然草原比重高，天然湿地退化严重，处于极小种群和濒危级别的野生动植物种类多，局部地区自然生态系统的生态服务功能严重衰退，无法应对频繁发生的自然灾害，难以为经济社会的可持续发展提供保障。为进一步改善生态环境，健全生态安全保障体系，应根据建设生命共同体理念，对森林、草原、湿地实行整体保护，提升生态系统质量与生态服务功能，实现不同生态系统的良性互动，建成统一和功能强大的自然保护地体系，加快防治荒漠化步伐，增强野生动植物的生物多样性。

建设人民富裕的美丽中国。习近平总书记在党的十九大报告中指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民富裕是“增强人民群众获得感”的核心内容。森林、草原、野生动植物资源是我国广大山区、林区、牧区、农村人民群众脱贫致富增收的重要生产资料，这些资源的可持续利用也是实现乡村振兴的重要物质基础。自然资源的合理利用是绿色经济的重要组成部分，能满足人民群众对生态产品和绿色产品日益增长的需求。作为生态系统，森林、草原、湿地也是广大人民群众财富的安全保障。实行自然资源的节约利用，增强生态系统的财富保障功能，需要提升资源利用管理和生态系统保护管理水平与能力，科学确定生态系统环境承载能力和范围，合理利用野生资源，加快人工繁育和对野生资源替代，增强市场在资源配置中的主体地位，构建保护与利用协调发展局面。

建设社会文明的美丽中国。社会文明是生态文明的重要支撑。当前，我国社会不文明的问题在不同地区还不同程度存在，为获取经济利益破坏和占用森林、草原、湿地的事件屡有发生，食用野生动物的陋习在少数地区难以消除，社会公众尚未全面形成对人与自然和谐发展重要性的客观认识。为提升社会文明整体水平，要坚持文化自信，基于森林、草原、湿地、野生动植物保护与利用的传统文化，确立新时代的生态文化传播理念；通过文化进校园、进家庭、进单位、进国家公园等自然保护地，传播和弘扬生态文化，促进生态文明理念深入人心。