统一标准避免多头重复执法

姚欢庆

2018年3月17日，十三届全国人大一次會议审议通过了《国务院机构改革方案》，将把国家知识产权局的职责、国家工商行政管理总局的商标管理职责、国家质量监督检验检疫总局的原产地地理标志管理职责整合，重新组建国家知识产权局，由国家市场监督管理总局管理。这次重组的核心变化有哪些？如何看待这次国家知识产权局的重组？我们结合知识产权各个部门法的相关规定，解读如下：

知识产权制度在中国经济转型中的价值得到进一步肯定

如习近平主席在博鳌论坛的主旨演讲中所说，在新科技革命的新时代，保护知识产权，无论对于中国，还是世界其他国家，比历史上任何时候都更为重要，更为迫切。这既是我国对外开放的需要，更是全球迎接新科技革命的需要。国家知识产权局重组的重要目标就是营造良好的知识产权保护环境，实现知识产权制度与创新发展的深度融合。国家知识产权局重组虽没有改变单位名称，但其功能已经发生了重大变化。这些变化主要体现为两个方面：一方面是合并商标、专利及地理标志的行政管理职能；另一方面则是区分知识产权的行政管理职能与行政执法职能，将行政执法纳入市场监管执法范畴，统一执法队伍。两个方面的变化体现了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中提出的改革目标：“完善监管和执法体制。改革和理顺市场监管体制，整合监管职能，加强监管协同，形成市场监管合力。深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，整合精简执法队伍，解决多头多层重复执法问题。”

统筹专利、商标与地理标志的行政管理，科学区隔行政管理与行政执法

在改革前的行政管理体系中，我国地理标志的保护有三套体系，分别是地理标志保护产品、集体商标/证明商标地理标志和农产品地理标志保护体系，分属质检、工商和农业部门。实践中由于顶层设计和统筹协调不够，导致重复保护带来的一系列的权利冲突。这种并行的体系还导致了地理标志的市场认知度不高，容易产生混淆的问题，从而影响地理标志产业的良性发展。因此，推动专利、商标和地理标志等知识产权的统筹管理，可以提高行政管理效率，推进系统完备、科学规范、运行高效的知识产权管理体系的建立。这种统筹管理方式也是世界各国的通例，美国的专利商标局、日本的特许厅、德国专利商标局都是将专利和商标的行政管理整合在一个部门中。至于著作权，由于其权利是创作完成时自动产生，不以登记为要件，因此很多国家没有专门的著作权行政管理部门。由于著作权更多地涉及意识形态问题，因此这次机构改革中，对同属于知识产权组成部分的著作权的管理，并没有并入国家知识产权局的职能，而是归属国家新闻出版署。

当然，这次改革更加重要的一点是区隔行政管理与行政执法，完善制度设计的科学性。改革方案要求将专利、商标及地理标志的确权与事后的行政执法分离，较好地实现了行政确权部门与行政执法部门的相互制约、相互监督。通过两者的分离，可以划清行政管理和行政执法的界限，明确各自部门的职责。作为国务院直属机构，知识产权局的行政执法力度历来较弱。现在将知识产权局的行政执法功能并入到市场监督管理总局的综合执法部门，既解决了过去知识产权局行政执法功能薄弱的问题，也避免了行政机关扩大自身行政执法权力所带来的负面效应。

需要指出的是，机构改革方案在剥离国家知识产权局行政执法权限的同时，特别赋予了国家知识产权局指导行政执法的职能。保护知识产权是一项专业性非常强的工作，也正因为这一点，知识产权的司法工作是由专门的法院或者法庭审理。如专利权保护范围的确定，当事人在专利申请环节中的陈述构成对当事人权利的约束，这就意味着在涉及专利权保护范围确定的其他环节中，需要考虑当事人在专利申请时所做的陈述。国家知识产权局作为专业机构，其专业能力毋庸置疑，参与指导知识产权行政执法工作实属必要。

避免多头重复执法。统一执法标准

中国知识产权的行政管理和执法体系，在这次机构改革之前是一种多元多层级的体制。其中的“多元”体现为不同的知识产权类型由不同的行政部门负责管理和执法：侵犯商标和商业秘密的行政执法由工商行政管理部门负责；侵犯著作权的行政执法由版权管理部门负责；假冒专利的行政执法由管理专利工作的行政部门负责；地理标志则由检验检疫机构负责；植物新品种的部分由农业部和国家林业局负责，知识产权的边境保护则是由海关负责。多层级则体现为商标及反不正当竞争的行政执法由各级工商管理部门负责；版权行政执法由各级文化执法大队负责；专利行政执法则由地方专利管理部门负责。在这种多元多层级的行政执法体系下，执法冲突和执法真空都难以避免。如一个假冒伪劣商品，其中的假冒问题既可以是假冒商标的行为，也可能是假冒专利的行为，还可能是假冒地理标志的行为。在这种情况下，工商管理部门、地方专利管理部门和质量监督检查部门均有权查处。在具体的执法过程中，因为分头管理，执法尺度以及对知识产权保护范围的理解会存有差异。

从改革方案来看，商标和专利的执法职责交由市场监管综合执法部门承担，将来就会有一个大的市场监管执法队伍，一般意义上的假冒伪劣商品、假冒注册商标、假冒专利等，都会放在统一的市场监管综合执法环境下监管。改革后的行政执法，在统一由市场监管综合执法队伍负责后，有效降低过去执法队伍分属不同部门带来的协调成本，避免不同执法队伍间的推诿。改革后的行政执法，有助于统一执法尺度，集中打击社会危害性大的行为，增强执法效果及执法效果的监督。改革后的行政执法，有助于行政执法专业队伍建设，也有利于专业执法工具和执法手段的配备。

根据行政法理论，行政权是公共利益的守护者，不能成为解决私权纠纷的手段。因此侵犯专利权的行为是否属于专利行政执法的范畴就是一个问题。由于侵犯商标权的行为既构成对商标权人私权利的侵犯，同时又构成对市场秩序的侵犯，因此，工商行政管理部门根据《商标法》第60条、61条的规定，对侵犯商标权的行为，可以应商标权人及利害关系人的请求，也可以依职权进行查处。但是侵犯专利权的行为，各国学理都认为不涉及侵犯市场秩序问题，而是属于私法关系。故除《专利法》第63条规定的假冒专利的行政执法外，地方专利管理部门对《专利法》第60条中涉及的侵犯专利权行为，并不享有直接的行政执法权力。地方专利管理部门只能是应双方当事人的请求，对侵犯专利权行为进行调处，无权主动查处和给与行政处罚。

一切美好的设计都有赖于最后的实践。我们相信，在未来的实践中，无论国家知识产权局的定位还是行政管理与行政执法的分离，肯定会遇到各种挑战。但一个良好的制度设计，对于中国知识产权强国建设和推动经济高质量发展奠定了一个重要的基石。我们有理由相信，国家知识产权局的重组定位，必将助力我国向创新强国迈进。