浅谈放射性废物管理设施许可管理

2018-06-28刘志辉环境保护部核与辐射安全中心北京100082

辐射防护通讯 2018年1期

刘志辉（环境保护部核与辐射安全中心，北京，100082）

放射性废物是指含有放射性核素或者被放射性核素污染，其放射性核素浓度或者比活度大于国家确定的清洁解控水平，预期不再使用的废弃物［1］。

放射性废物主要包括军工放射性废物和民用放射性废物。军工放射性废物来源于军工核设施运行、退役治理等过程，其与民用核设施所产生的放射性废物类型与构成相似，因涉及军事核材料、核装备研制生产等，其管理按照军用核设施管理法规条例执行［2，3］。民用放射性废物来源于铀矿开采和冶炼、核燃料生产和加工、核电厂和研究堆以及后处理设施运行、核设施退役、核技术利用等过程。民用放射性废物的管理依据《放射性废物安全管理条例》［1］，主要包括放射性废物的处理、贮存和处置等活动。

放射性废物管理设施通常包括放射性废物处理、贮存和处置设施，依据法规规定，放射性废物处理、处置设施属于核设施范畴。按照我国《放射性污染防治法》规定，放射性废物处理和处置设施等均属于核设施范畴［4］，因此民用放射性废物管理设施适用于《民用核设施安全监督管理条例》［5］，应申领相应许可证，包括核设施建造许可证、运行许可证等。

当前，部分放射性废物管理设施存在范畴划分不明确、许可模式不统一等问题。我国针对放射性废物贮存设施未明确规定相关许可；针对放射性废物处理单位无明确的相关许可要求。

本文简要梳理我国放射性废物管理设施许可管理的必要性、现状，分析放射性废物处理、贮存和处置设施相关许可面临的主要问题，探讨许可管理方式，以期为制定放射性废物管理设施许可管理程序或办法提供参考。

1 放射性废物管理设施许可管理的必要性

随着我国核电发展，核燃料生产环节（转化、浓缩、元件制造、后处理等）及核电厂运行，产生的放射性废物逐年增加，亟需技术安全可靠、减容效果好的放射性废物处理技术、贮存设施，如可燃料废物的焚烧、污染金属的熔炼减容或解控等，对现存废物实施处理、贮存等。依照我国相关法律、法规，处理、贮存本单位外的放射性废物需要申领相关许可证。

鉴于目前我国国内实际情况，专业性强的放射性废物处理、贮存设施，部分或与核设施、军工核设施配套，且相关单位已申领运行许可证或辐射安全许可证。针对当前现状，为了更好保证放射性废物处理、贮存、处置安全，有必要依据法规要求，研究和制订放射性废物处理、贮存、处置设施等许可证颁发与管理的程序和规定等。

2 我国放射性废物管理设施许可管理现状

2.1 我国放射性废物管理设施的基本情况

依据我国相关法规标准，放射性废物管理设施主要划分为放射性废物处理设施、贮存设施和处置设施等3类。当前，除放射性废物处置设施外，其他两类设施主要分布在核电厂、民用核燃料循环设施和研究设施内，现状和特点不尽相同，管理方式也未统一。

2.1.1放射性废物处理设施

放射性废物处理是指通过净化、浓缩、固化、压缩和包装等手段，改变放射性废物的属性、形态和体积的活动［1］。通常，放射性废物处理设施分为废气、废液和固体废物处理设施等。当前，除核工业宏华机械有限公司所属放射性污染金属熔炼设施外，其他放射性废物处理设施或属于配套建设或位于其他核设施场址内。截止到2016年底，我国放射性废物处理设施情况列于表1。

表1 放射性废物处理设施现状

由表1可以看出，我国民用放射性废物处理设施情况较为复杂，现有的37个放射性废物处理设施。其中，15个位于核电厂场址内，主要为放射性废物辅助厂房、厂址废物处理设施等，均为核电厂配套建设的三废设施，承担着核电厂产生的放射性废气、废液和固体废物处理任务。

相比于核电厂配套建设的放射性废物处理设施而言，核燃料循环设施内放射性废物处理设施种类繁多，且建设情况有所不同，承担任务差别较大，部分为核燃料循环设施生产线配套建设的三废设施，承担该生产线产生的废气、废液处理任务；但如固体废物处理设施、排风中心、蒸发池等，却承担着多条生产线产生的固体废物、废气和低放废液的处理或排放任务。不同于核电厂、核燃料循环设施，研究设施内建设的放射性废物处理设施，如表1所列的8个废液处理设施、废水输送设施和排风中心等，承担任务基本相同，但建设目的和管理方式均有一定的特殊性。同时，研究设施内部分放射性废物处理设施，因专项研究任务需要，可能为专门建设的放射性废物处理研究设施，存在一设施一申请一许可的管理方式。

核工业宏华机械有限公司运行的放射性污染金属熔炼设施，不同于上述放射性废物处理设施，为拥有独立场址的设施。当前，该设施按照放射性同位素与射线装置（核技术利用）实施管理，已申领辐射安全许可证。

2.1.2放射性废物贮存设施

放射性废物贮存是指将废旧放射源和其他放射性固体废物临时放置于专门建造的设施内进行保管的活动［1］。通常，放射性废物贮存设施分为低中放、高放、α废物贮存设施等。截止到2016年底，我国无独立运行的民用放射性废物贮存设施，现有放射性废物贮存设施或属于配套建设或位于其他核设施场址内，具体情况列于表2。

放射性废物贮存设施现状与处理设施总体情况是数量多，种类多样。核电厂内放射性废物贮存设施种类相对单一，均为低中放固体废物暂存库，无废液暂存库，且为核电厂配套设施。核燃料循环设施内放射性废物贮存设施种类多、名称不统一，除固体废物暂存库外，还建有一定数量的废液或湿废物暂存设施。除少量为新建核燃料循环设施生产线配套建设的设施外，大部分是利用旧的暂存设施，具有服务于多条生产线、物理上相对独立等特点。研究设施内放射性废物暂存设施与核燃料循环设施情况基本相同，管理模式类似于放射性废物处理设施。

表2 放射性废物贮存设施现状

2.1.3 放射性废物处置设施

放射性废物处置是指将废旧放射源和其他放射性固体废物最终放置于专门建造的设施内并不再回取的活动［1］。通常，放射性废物处置设施分为极低放废物填埋设施、中低放废物近地表处置设施、高放废物深地质处置设施等。截止2016年底，我国已建成中低放废物近地表处置设施3个，简称为西北、北龙和飞凤山中低放废物处置场。我国暂无高放废物深地质处置设施。

2.2 放射性废物管理设施面临的问题

依据我国法规标准，结合放射性废物管理设施现状和特点，简要梳理和分析民用放射性废物处理、贮存和处置设施在范畴划分、管理模式和许可类型等方面存在的主要问题。

2.2.1 范畴划分不明确

不同法律法规对我国放射性废物管理设施是否划归为核设施范畴不尽一致，存在不明确的情况，如表3所示。

表3 我国相关法规中的放射性废物管理设施范畴划分

1986年颁布实施的《民用核设施安全监督管理条例》和2003年颁布实施的《放射性污染防治法》为我国现行有效的法律法规，均明确将放射性废物处理和处置设施划分为适用于核设施的范畴，但针对放射性废物贮存设施未明确规定是否适用于核设施范畴。实践表明，放射性废物处理、贮存和处置是放射性废物管理的必要环节，核设施产生的放射性废物，在处理前后均需要必要的贮存设施或场所，且在送处置场前通常暂存一段时间，为此，建造放射性废物贮存设施或场所是必要且符合现实需求的。如在核电厂建造时均需要配套建造放射性废物贮存库。通常，放射性废物在处理前后仅为形态变化，其放射性特性未发生本质变化，放射性废物贮存设施存在的风险或危害同样需要严格监管。基于此，放射性废物贮存设施是符合《民用核设施安全监督管理条例》适用范围中“其他需要严格监督管理的核设施”的规定，应纳入核设施范畴管理。

基于放射性废物管理实践经验，《中华人民共和国核安全法》［8］中已将放射性废物贮存设施纳入核设施范畴管理。为此，在范畴划分明确的基础上，有望统一放射性废物处理、贮存、处置设施的管理方式。

2.2.2 许可模式不统一

我国放射性废物管理设施现有两种许可管理模式，一种是按核设施管理颁发核设施安全许可证；另一种是按放射性同位素与射线装置（核技术利用）管理颁发辐射安全许可证。

放射性废物处置设施，按照核设施管理，依据《民用核设施安全监督管理条例》分阶段申领核安全许可证。但针对独立运行的放射性废物处理设施，如核工业宏华机械有限公司运行的放射性污染金属熔炼设施，却按照放射性同位素与射线装置（核技术利用）管理，已依据《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》［9］申领辐射安全许可证。从实际情况来看，放射性污染金属的熔炼设施属于放射性废物处理设施，应纳入核设施管理范畴，申领核设施安全许可证。

3 浅议放射性废物管理设施许可管理

3.1 放射性废物管理设施许可管理的基本内容

针对放射性废物管理设施的许可，依据《民用核设施安全监督管理条例》，许可证分为建造许可证和运行许可证。

营运单位在放射性废物管理设施建造前，必须向国家核安全局提交《核设施建造申请书》、《初步安全分析报告》以及其他相关资料，经审核批准获得《核设施建造许可证》后，方可动工建造。

营运单位在放射性废物管理设施运行前，必须向国家核安全局提交《核设施运行申请书》、《最终安全分析报告》以及其他相关资料，经审核批准获得允许装料（或投料）、调试的批准文件后，方可开始装载核燃料（或投料）进行启动调试工作；在获得《核设施运行许可证》后，方可正式运行。

3.2 放射性废物管理设施应分类许可

附属放射性废物管理设施，是指为核设施主体功能设施（如核电机组、核燃料循环设施生产线、研究堆等）配套建设的放射性废物处理、贮存设施等。我国现有85个放射性废物管理设施中有81个为附属设施，其现状和特点有差异，为此实施分类许可管理为宜。

核电厂内放射性废物管理设施，作为配套建设的三废设施，相关法律规定，应与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，通常仅服务于一台机组或两台机组共用。基于我国核电厂附属放射性废物管理设施现状和特点，将其纳入核电厂许可证进行管理为宜；新改扩放射性废物管理设施，可按照核安全修改项来申领相应批准。针对整个核电基地，如秦山核电基地、大亚湾核电基地等，结合放射性废物管理实际需求，若申请建造服务于整个基地所有核电机组的放射性废物管理设施，如可燃废物焚烧设施、放射性污染金属熔炼设施、放射性固体废物贮存设施等，应按照独立核设施实施许可管理。

我国民用核燃料循环设施，特别新建生产线，除放射性废气处理系统外，放射性废液、固体废物处理、贮存设施基本为利旧设施，即核燃料循环设施内放射性废物管理设施为全厂共有或服务于多条生产线。基于此，将现有和新建放射性废物管理设施按独立核设施实施许可管理并办理相关申批手续，以便于核安全监管，保证设施安全运行。

研究设施内放射性废物管理设施情况与核电厂和核燃料循环设施均有差异。为此，将研究设施配套建设的放射性废物管理设施纳入主体研究设施许可证进行管理为宜；主体研究设施的配套设施，经改造后其服务对象已发生改变或服务于多个研究设施，且在有效运行的独立设施，应逐一申领运行许可证；关闭待退役设施，不需申领运行许可证，应办理退役审批手续。

3.3 独立放射性废物管理设施许可应统一

独立放射性废物管理设施是指其所在场址内无核电机组、核燃料循环设施生产线、研究堆等设施，拥有独立场址的放射性废物处理、贮存和处置设施，如我国现有的3个中低放废物近地表处置场和核工业宏华机械有限公司运行的放射性污染金属熔炼设施等。

从长远来看，随着我国核电发展，建造独立的废物处理、贮存设施是一种必然。实践经验表明，独立的处理、贮存设施会更好解决核行业发展存在的放射性废物管理问题，保证废物安全，保护环境，促进行业健康发展。

我国放射性废物处置设施许可证的颁发参照核电厂许可证管理程序［10，11］，在选址、设计、建造、运行等阶段均依据《放射性污染防治法》和《民用核设施安全监督管理程序》申领相应许可证和办理有关申批手续。如选址阶段开展场址评价并获得核安全主管部门颁发的场址批准书；设计、建造和运行阶段分别提交安全分析报告、环境影响报告书和质量保证大纲等文件，以获取核安全主管部门颁发的建造许可证和运行许可证。我国在放射性废物处置场许可证管理等方面已积累了成功经验，为此，未来独立的放射性废物处理、贮存设施的选址、建造和运行等相关批复或许可证管理，可参照执行。

当前已申领辐射安全许可证的独立放射性废物处理、贮存设施，在许可证延续或变更时，核安全主管部门应废止原有辐射安全许可证，依据法规要求颁发核设施安全许可证。