美国总统的核按钮控制权会被稀释吗

左天泽

长期以来，美国总统一直被认为是“掌握核按钮”的人，而这项权力也被视为总统权力的“终极象征”。但自特朗普上台以来，美国国内开始出现质疑总统这项权力的声音。2017年11月14日，美国国会参议院外交关系委员会就有关问题专门举行听证会，一些议员表达了对特朗普可能错误使用核武器的担忧，并对美国核武指挥控制体系和总统决策程序进行了质询。这是美国国会40多年来首次就总统核武使用权问题举行听证会，上一次是在1976年。

“核威胁”的上升和“不稳定”的总统

美国国会之所以重拾有关质疑，部分原因是美国对外部核威胁紧迫感的重新上升。自核武诞生以来，除在日本有过两次实战外，主要是作为威慑工具发挥作用。冷战结束后，核武器的作用和影响呈下降之势。但近年随着大国竞争的重新加剧和地区核扩散风险的抬头，使得核武使用安全问题再次受到关注。特别是近年来朝鲜多次进行核导试验以及伊朗进行秘密核研发传闻的挥之不去，极大挑动了美国的神经。2017年8月，朝鲜一度放言正在制定对关岛进行核打击的计划，让美国民众自冷战结束以来再次感受到了现实威胁，也就重新开始关注自身核武力量的使用问题。

特朗普竞选期间，曾多次向其顾问团队提问：“既然不是为了使用（核武器），那我们为什么还要制造它？”特朗普上台后，调整美国的核武政策。2018年1月，特朗普在推特上表示自己的核按钮比金正恩手中的“更大、更强、更有效”。2018年2月，特朗普政府发布上任后首份《核态势评估报告》，提出重新发展低当量核武器，并强调可能使用核武器回击“非核战略攻击”，降低了美国的核武使用门槛。

特朗普政府的上述应对及特朗普本人执政以来展现的“特立独行”作风让很多美国人感到不放心。在2017年11月的听证会上，联邦参议员克里斯·墨菲表示，“我们担心，由于总统的行为过于不稳定和反复无常，而其决策又过于不切实际，所以他可能会在完全不符合美国安全利益的情况下下达进行核打击的指令。”2018年1月由《华盛顿邮报》和美国广播公司联合进行的一次民调显示，有60%的受访者对特朗普掌握核按扭表示不放心。

国会正尝试限制总统核武使用权

很多美国国会议员认为，将动用世界最大核武库的终极决定权交由个人是有风险的，必须受到国会监督。联邦参议员艾德·马基表示，“在现存法律下，美国总统可以在没有受到明确挑衅、没有与他人磋商和事先警告的情况下发起一场核战争，这真让人难以置信。”

尽管从情理上看的确如此，但国会要想对总统核武器使用权进行限制，就必须找到合适的法律特别是宪法依据。由于动用核武肯定属于战争行为，其背后是美国战争发动权的归属和分配问题。根据美国宪法规定，总统和国会都拥有一部分的战争权力。其中国会负责宣战和军队供给，而总统是三军总司令，负责战争的具体指挥。但在历史实践中经常存在美国宪法未予明确界定的特殊情况和模糊地带，比如总统可以不经国会宣战而发动战争—当然事后须获国会追加授权，而国会在历史上也曾多次运用战争拨款的权力干涉总统的作战指挥效力，战争权力分配问题也被称为美国宪法“最难解释的部分”。

美国国会试图对总统的核武使用权加以限制，主要法律依据有二：一是宣战权。总统使用核武器等于进入全面战争状态，所以只要国会不宣战，总统也就无法使用核武器。二是对武器装备的采购权。按照法律规定，美军所有武器装备都由国会拨款购买，其中当然包括核武器。所以国会认为自己可以对核武器拥有一定的控制权。基于此，1972年美国联邦参议员威廉·富布莱特曾尝试推动议案，谋求规定除非已受到核攻击或面临不可逆转的核攻击，或者已获国会“预先和明确”授权，否则总统不得使用核武器。2017年1月，部分国会议员又提交“2017限制首先使用核武器法案”（Restricting First-Use Bill，H.R.669），其内容与“富布莱特法案”类似，禁止总统首先使用核武器，除非国会已经宣战并已授权进行核打击。

但国会限制总统核武器使用权的行为也受到诸多质疑，主要来自两方面：一是法理问题。批评者認为，尽管核武器作为武器装备由国会拨款采购，但一旦交付军队，其具体使用就是总统职责范围内的事了，国会无权继续过问，否则可能造成立法权对行政权的过度干涉。二是现实困难。动用核武器往往面临十分紧急的情况，甚至需要立刻进行先发制人打击，这时如交由国会讨论，将会贻误战机或出现泄密。正是由于这些困难和质疑的存在，国会采取立法方式限制总统使用核武器的努力一直没有获得真正成功——1972年“富布莱特法案”在参院表决时遭到68∶10的大比例否决，“2017限制首先使用核武器法案”最终获通过的可能性也不大。

未来仍有调整可能

尽管美国总统是唯一有权使用核武器的人，但单靠他一人并不能完成核武器的发射。总统的核打击命令要首先下达到五角大楼，再由五角大楼传达给美军战略司令部，进而传达给前线发射部队（也有一种说法是五角大楼将命令同时传达给战略司令部和前线发射部队）。前线部队在核实命令真实性后，启动核武发射，所经过的“传导链条”需要美国军方支持和配合。

根据核武器使用场景的不同，军方对总统核打击命令的服从程度也可能不同。紧急状态下，军方会首先探测到美国已经或即将受到来自敌方的核打击，并将这一判断立刻报告总统。一旦总统下达核反击指令，军方很可能会予以坚决执行。但在非紧急状态下，军方并没有侦测到迫在眉睫的核威胁，这时如总统下达核打击指令，很可能会受到军方的怀疑和抵制。且在非紧急状态下，做出反应的时间往往更为宽裕，这为军方质疑总统决定留下了更多空间。2017年11月18日，美军战略司令部司令约翰·海腾在参加国际会议时曾表示，如果特朗普下达“非法”的核武打击命令，他将拒绝服从，并将和总统一起寻找合法的解决方法。

除军方外，总统使用核武器的权力还受到内阁成员的制约。按照正常程序，总统在做出使用核武器的决定前应首先征询副总统、总统国家安全事务助理、国防部长、国务卿等高官意见。尽管法律并没有明确规定总统使用核武器必须得到这些成员的赞同，但如果总统完全不顾这些高官的反对动用核武，很可能会使自己的行为看来荒谬和不合法，并降低军方执行其核打击命令的决心。此外，根据美国宪法修正案第25条，如果超过一半的内阁成员认为总统无法履职，可以剥夺总统职权并由副总统继任。这也对总统肆意使用核武器构成制约。

当然，来自军方和内阁的制约也不是可靠的。因为从法律上看，无论军方和内阁成员都要服从总统的命令，总统也可以随时撤换不服从命令的成员。所以，如果总统执意要进行不合理的核打击，军方和内阁成员会在多大程度上予以抵制仍不得而知。在国会听证会上，美国前任战略司令部司令罗伯特·凯勒承认，对何谓“非法”的指令并没有清晰界定。有鉴于此，美国一些国会议员也在酝酿提出新的法案，要求总统在下令使用核武器时必须得到国防部长和美军参联会主席的同意。

综上所述，核武器的使用需在矛盾中找到平衡：一方面是确保核威慑的可信性和核反击的及时性；另一方面则是避免核武器被错误或不当使用。前者则要求集中统一快速的决策，后者需要对总统决策予以更多制约。现在看来，找到一个毫无风险的万全之策是不可能的，特别是在二战后，核武器从来没有被实际使用过，谁也无法预见在下次实际使用过程中会发生怎样的意外。美国核武器使用权问题还是一个涉及总统与国会、政府和军方关系及党派斗争的复杂问题，是个长期的动态博弈过程。要想真正降低核武器的使用风险，美国还是应该回到如何避免核战爆发这一根本问题上来。

（作者为国防科技大学国际关系学院博士研究生）