美国退出伊朗核协议的几个看点

史建斌

伊朗核协议是美、俄、英、法、中、德六个国家以及欧盟为了解决伊朗核问题，经过艰苦、漫长谈判而与伊朗在2015年7月14日达成，其正式名称是《联合全面行动计划》（JCPOA）。在协议框架下，伊朗限制其敏感的核活动，并接受国际原子能机构的监视与核查，以换取国际社会对其涉核制裁的解除。2015年10月18日，伊朗核协议经联合国安理会2231号决议认可后，开始生效；2016年1月16日，经国际原子能机构确认伊朗已落实在核协议框架下的相关规定后，核协议正式执行，联合国、欧盟和美国各自解除针对伊朗核问题的相关金融和经济制裁。但自特朗普上台以来，关于伊朗核协议的存续问题一直是各方关注的焦点。

美国以何种方式退出核协议

尽管奥巴马把达成伊朗核协议视为其最主要的政治外交成就之一，但特朗普却始终想除之而后快。早在2016年大选期间，特朗普就对伊朗核协议多有指责，表示要撕毁核协议、另起炉灶谈判一份新协议。入主白宫后，特朗普就下令全面开展对伊朗政策的战略审议，不断质疑伊朗核协议的作用，不时释放退出信号，扬言重启对伊制裁，比如2017年9月19日，特朗普在联合国大会上发言时，称伊朗核协议“是美国有史以来参与的最糟糕、最失算的交易之一”。

从技术层面看，美国退出核协议，可采用三种机制，这些机制殊途同归，都以重启对伊制裁为标志，也都以重启制裁为目的。第一种机制是利用伊朗核协议的有关条款。如果美国认为伊朗有违反核协议的行为，可以将有关问题逐次提交“联合委员会”（根据伊朗核协议而设立）、核协议谈判各方外长乃至联合国安理会以寻求解决。如果在最长65天时间内，问题未能解决，美国可“快速恢复”在核协议框架下对伊朗豁免或中止的制裁。但特朗普没有考虑这一机制。

第二种机制是利用《伊朗核协议审议法》的有关条款。《伊朗核协议审议法》由美国国会通过，旨在确保国会能审议和监督美国对伊朗核协议的执行情况。根据《伊朗核协议审议法》，美国总统每隔90天要向国会证实伊朗是否遵守了该法案的有关规定，如果美国总统未能证实，或是认为伊朗有严重违反核协议的行为而向国会提交了报告，那么国会有60天的窗口期，以决定是否立法恢复那些在核协议框架下已对伊朗豁免或中止的制裁。自2017年10月以来，特朗普在规定的时间点拒绝向国会证实伊朗履行了《伊朗核协议审议法》有关规定，并认为伊朗核协议存在缺陷，呼吁对其进行修订。但是，美国国会并没有在规定时间内立法以恢复对伊制裁，也未就修订核协议提出方案。在此机制下，特朗普作了尝试，但未能遂愿。

第三种机制是动用总统权力，对制裁豁免不予延期，或直接宣布退出。美国对伊朗制裁的豁免需要定期“刷新”，否则制裁将自动恢复。今年1月12日，特朗普虽然继续豁免对伊朗的制裁，但下了最后通牒，称除非国会和欧洲盟友在规定期限内达成令其满意的方案以修改核协议中的“严重缺陷”，否则这将是他最后一次延期。那么，美国对伊朗豁免的《2012财年国防授权法》中的相关制裁将在120天以后（即2018年5月12日）恢复，对伊朗豁免的美国2012年《伊朗自由与反扩散法》、2012年《伊朗威胁降低与叙利亚人权法》和1996年《伊朗制裁法》中的相關制裁也将在六个月后一一恢复。但特朗普赶在5月12日之前几日直接宣布退出核协议，向世人表明了其强硬、坚决的态度。

当初奥巴马政府为避免国会共和党议员的掣肘，确保伊朗核协议能快速、顺利地执行，动用的是总统行政令，并未寻求国会将其作为条约通过，因此伊朗核协议在美国并不具备法律地位。依照美国国内法，美国总统有权随时做出退出伊朗核协议的决定。虽然伊朗核协议的其他谈判方一直致力于维护该协议，法国总统马克龙、德国总理默克尔和英国外交大臣鲍里斯还接踵造访白宫以游说美国回心转意，但最终特朗普还是以一种最直接的方式宣布退出核协议。

伊朗是否遵守了核协议

那么，伊朗是否有违反核协议规定的行为？

国际原子能机构是负责监视和核查伊朗核活动的国际组织，在国际防扩散领域发挥着无可取代的重要作用，其相关结论具有高度权威性。自2015年以来，国际原子能机构总部工作人员通过安装在伊朗国内的摄像头和其他远程传感器发回的数据信息，昼夜监视着伊朗的敏感设施；其实验室每周分析从伊朗取回的微粒样本，从中寻找伊朗核材料生产可能违规的蛛丝马迹；其核查小组长期驻扎在伊朗，现场视察公开的核设施和其他存疑场所。自伊朗核协议正式执行以来，国际原子能机构总干事每隔一段时间向联合国安理会提交一份核查与监测报告，所有报告都确认伊朗遵守了在核协议框架下的承诺。

国际社会主流也持与国际原子能机构同样的观点，例如在2017年9月举行的联合国大会上，欧盟外交与安全政策高级代表莫盖里尼强调，伊朗核协议得到了完全执行，伊朗没有违约情况。部分美国高官也公开发表类似看法，比如今年3月21日，美国国务院政策计划主任胡克表示，“伊朗履行了在JCPOA框架下的承诺”。

值得注意的是，特朗普拒绝向国会证实伊朗履行了《伊朗核协议审议法》有关规定，但这并不意味着伊朗一定有未履行伊朗核协议相关义务的行为。在《伊朗核协议审议法》框架下，美国总统除了需要证实伊朗完全履行了伊朗核协议、没有重大违反协议的行为、没有从事可显著推进核武器计划的行为，还需要证实美国中止的制裁与伊朗所采取的措施是“恰当的、相称的”，而且符合美国的国家安全利益。显然，《伊朗核协议审议法》所需证实的内容更多，范围更广，远远超出伊朗核协议所规定的义务。特朗普政府从未声称伊朗有违反或未执行核协议的行为，而是语焉不详地说“伊朗未能符合协议精神”。

分析来看，特朗普政府之所以坚决退出伊朗核协议，主要还是美国的中东利益在作祟。奥巴马想从中东乱局中脱身，而特朗普却想增加美国在中东的存在感，挤压伊朗在中东的影响力。美伊之间对抗多年，信任危机积重难返，紧张关系绝非仅凭一纸协议就能在短期内化解。美国政府2017年12月出台的《美国国家安全战略报告》指出，中东“不能受控于美国的任何敌对力量”；同时认为，致使中东地区动荡不安的因素之一是伊朗的扩张，称“伊朗作为恐怖主义的主要支持国，利用地区不稳定，通过合作伙伴和代理人、武器扩散和资助等方式扩大其影响力”。特朗普政府在2018年《核态势审议报告》中，特意提及了对美国与伊朗在中东影响力此消彼长的担忧，并把伊朗作为定制威慑的对象。特朗普政府显然采取的是一种“双轨”措施，一方面通过军售等形式加强与沙特阿拉伯、以色列的关系，共同牵制伊朗；另一方面从伊朗核协议入手，通过恢复制裁以削弱伊朗的整体实力，从而达到遏制伊朗、维护美国中东利益的目的。

核协议“缺陷”是否如特朗普所忖

特朗普认为伊朗核协议存在“严重缺陷”，主要集中在现场视察、突破时间、落日条款和导弹计划四个方面。情况是否如特朗普所忖呢？

其一，现场视察。特朗普质疑伊朗核协议是否有足够的核查，要求伊朗应允许国际视察员对所有场址进行即时视察。对此，今年3月国际原子能机构总干事已经证实，2017年其核查人员在伊朗获准进入了需要访问的所有场址。国际军控界普遍认为，伊朗当前接受的核查机制前所未有地全面、严格。伊朗需全面执行与国际原子能机构签署的《保障监督协议》和《附加议定书》中的有关规定；非但如此，在伊朗核协议框架下，伊朗还要承担比《附加议定书》更严格的核查义务，如国际原子能机构一旦要求对存疑场址进行现场视察，伊朗需在24天内做出安排，而《附加議定书》无此规定。在这么短的时间内，“即使很小数量的铀也难以被擦除干净”，因此伊朗无法掩盖其可能有的秘密核活动。

其二，突破时间。特朗普要求不让伊朗接近拥有核武器，这可解读为确保伊朗的突破时间足够长。所谓突破时间，即伊朗从做出决定到实际制造出一枚核弹所需要的时间。伊朗核协议已对伊朗核能力严加限制，包括大幅减少离心机的安装数量、降低浓缩铀的储量和丰度、改造阿拉克重水反应堆使其不适用于生产可用于核弹的钚。对于伊朗最令人关注的铀浓缩活动，国际原子能机构在今年2月最新出台的监测与核查报告中证实，伊朗未再生产铀-235丰度超过3.67%的浓缩铀，而且浓缩铀储量为109.5公斤，远远低于核协议所规定的300公斤。由于利用已申报设施发展核武器的铀路径基本被封锁，钚路径彻底被掐断，伊朗的核能力遭到断崖式减损，国际社会普遍认为，伊朗的突破时间已被延长到核协议谈判各方所能接受的至少一年。而在执行伊朗核协议之前，美国政府认为伊朗的突破时间为两至三个月。

其三，落日条款。特朗普担忧伊朗在核协议期满后重启核武器发展计划，因此认为需要永久限制伊朗的核活动，而不是核协议规定的从2025年起部分放松。事实上，即使核协议期满后，伊朗仍是《不扩散核武器条约》的缔约国，需要继续承担相应的核不扩散义务，而且仍旧接受《附加议定书》的有关核查规定。由于核燃料循环被全程持续监视，伊朗几乎不可能利用申报的核材料和核设施生产武器用裂变材料，也不太可能秘密实施核武器计划而不被以国际原子能机构为代表的国际社会及早察觉。

其四，导弹计划。自伊朗核协议生效以来，伊朗多次进行导弹试射，其中包括自主研发的中程弹道导弹。特朗普认为，伊朗的远程导弹和核武器计划是密不可分的，伊朗发展和试射导弹应受到严厉制裁。在安理会2231号决议中，要求伊朗在核协议生效之日起八年内，“不进行任何与能搭载核武器有关的弹道导弹活动，包括利用弹道导弹技术进行发射”。美国认为伊朗的弹道导弹试射违反了安理会2231号决议，而伊朗称这些导弹不是设计用于携带核弹头。客观而言，伊朗核协议虽然没有相关条款限制伊朗的导弹发展，但它限制了伊朗的核材料生产能力，从而也间接地阻止了伊朗发展核导弹。

总体来看，伊朗核协议给伊朗核能力发展设置了一条底线，确保伊朗核计划的民用性；规划了一条红线，从铀路线和钚路线上制定各项措施，限制伊朗的核能力；铺陈了一条防线，通过设立“快速恢复制裁”机制，约束伊朗的违规行为；预埋了一条眼线，对伊朗核活动制定了有史以来最严格的监测与核查机制。对于长期悬而未决的伊朗核问题，以往各类制裁甚至军事打击威胁并未奏效，而具有强约束力、长期效力和严格核查措施的伊朗核协议的生效与执行，较好地缓解了国际社会对伊朗核能力发展另有军事企图的担忧，成为全球防止核扩散架构中的关键一环。

诚然，伊朗核协议只是一份针对伊朗核问题的多边协议，不能指望这份协议能解决所有涉及伊朗的国际安全问题，也不宜把其他问题纳入核协议范畴而使伊朗核问题复杂化。此外，核协议是由谈判各方经过长期艰苦磋商而达成，即便存在一些缺陷，也强似没有协议；否则，何以限制、核查伊朗的核活动？

特朗普的忧虑会在眼前吗

美国单方面退出，并不能导致伊朗核协议就此搁浅。伊朗核协议不是伊朗和美国之间的双边协议，而是伊朗与伊核问题六国及欧盟共同达成的多边协议，并得到联合国安理会2231号决议的认可，没有哪个国家可以单独令其崩溃。与美国不同的是，伊朗核协议其他谈判方，尤其是英、法、德三国，并不乐见因为核协议的瓦解而带来的地缘政治恶化以及经济利益共损等问题。就在美国宣布退出核协议后，英国首相特雷莎·梅、德国总理默克尔和法国总统马克龙发表联合申明，表示“遗憾和关切”，并承诺继续遵守核协议条款。国际社会也在极力斡旋，以维护核协议的完整性和有效性。对伊朗而言，伊朗核协议为其提供了在政治上和经济上重新融入全球的契机和途径，尽管美国退出了，但只要其他谈判方坚守，伊朗仍可在核协议框架下与其他谈判方开展合作。

但是，特朗普宣布退出核协议后，随即签署了总统备忘录，责成国务院和财政部制定措施重启对伊制裁。美国对伊朗动用的是次级制裁，即制裁对象是伊朗的贸易伙伴。针对不同的行业领域，美国财政部海外资产控制办公室当即制定了90天和180天两个宽限期，促使个人和企业退出与伊朗的贸易往来。宽限期过后，美国的制裁将全面实施。此举一方面慑止个人和企业进入伊朗市场，同时迫使伊朗已有的国际贸易伙伴顾忌美国的制裁而考虑退出伊朗市场。伊朗能否长期履行伊朗核协议相关承诺，很大程度上取决于其在核协议框架下的利益是否能得到保证，而美国重启的制裁显然将严重影响伊朗的经济利益。在此情况下，伊朗很可能会根据核协议中的有关条款，“停止履行其在JCPOA框架下的全部或部分承诺”，考虑逐渐恢复核协议限制或禁止的核活动。伊朗虽然不至于立即生产武器级高浓铀，但完全有可能把生产的浓缩铀丰度从当前的3.67%提高到核协议达成前的20%。从技术上讲，丰度为20%的浓缩铀虽然无法直接用于核武器，但是，把天然铀浓缩到20%的丰度相当于已完成了从天然铀浓缩到武器级高浓铀的90%的工作。若真到了这一地步，特朗普的忧虑将从“落日”转到眼前。

可见，特朗普指责伊朗核协议存在“严重缺陷”，但其退出核协议的后果之严重，甚于其所认为的核协议可能有的缺陷。

（作者为中国工程物理研究院战略研究中心研究人员）