新形势下上合组织的政治建设

孙壮志

完成扩员以后，上合组织出现了很多新问题。为了应对这些问题，应该把上合组织下一步工作的重心放在政治建设上。包括五个方面的主要内容，即：理念协调、政策协调、战略协调、法律协调与主体协调。

扩员后新形势要求加强政治建设

上合组织过去是六个成员国，其中有五个都是讲俄语的原苏联国家，它们之间沟通没有任何障碍。而中国无论是和俄罗斯的关系，还是和中亚国家的关系都比较顺畅。印巴加入以后，虽然合作的空间扩大了、合作的議题增多了，但是要达成政治共识和政策协调方面的成本却也增加了。

扩员以后，上合组织面临一个新的紧迫问题，就是上合组织的优先方向、功能定位可能要做一个调整，这就需要成员国之间进行密切的政治合作。政治合作对国际组织来说非常重要，“一带一路”内涵中的“五通”，第一个就是政策沟通。如果没有高层的政治共识，任何国际合作、跨国合作都是寸步难行的。而印巴加入带来的最大问题恰恰是政治共识的缺乏。上合组织是从“上海五国”发展起来的，“上海五国”起步于边境地区的军事互信，借此实现并巩固了政治互信，才有了后来多边合作的顺利开展。现在印巴加入之后，政治互信和军事互信问题又重新出现。因而，除了经济、安全、人文三个领域，上合组织未来还应该特别重视政治领域的合作。毕竟，上合组织在未来一个时期内，更多地还只能是发挥一个政治组织的作用。尤其在扩员以后，上合组织要达成广泛政治共识已经变得更加困难了，其他合作相对而言也会受到不利影响。

从五方面入手加强政治建设

成立17年来，上合组织给予其成员国的政治支撑还是非常有力的。一些成员国的政治发展、政治转型面临很多挑战，特别是中亚国家，存在不稳定因素，比如“颜色革命”对政权的威胁。现在，中亚成员国的大选，上合组织都是要派观察员团参加的。这些国家发生“颜色革命”很大的一个原因是外力的推动。比如欧安组织的西方国家观察员就经常对相关国家选举品头论足、指手划脚，有的西方非政府组织甚至煽动民众上街游行。这种情况下上合组织的政治支持、对选举的积极评价就显得格外重要。

那么当前形势下，上合组织的政治建设应该包括哪些内容呢？笔者认为应该包括以下几个方面：

第一是理念协调，比如中国提出了“上海精神”、新安全观、新合作观，等等。中国提出的这些新理念已经受到了其他成员国的认可和重视，如“人类命运共同体”。但中国提出的其他一些重要倡议与其他国家的地区战略协调起来就比较困难了。例如，中国提出的“一带一路”倡议非常宏大，但俄罗斯认为只是一些具体项目，而它提出的“大欧亚伙伴关系”应该是更大的战略；印度则反对“一带一路”在南亚的进展，这就需要在认识上进行协调、沟通。

第二是政策协调。上合组织原来是六个成员国，现在发展到八个，每个成员国对国际问题、地区问题的看法都不尽相同，它们的周边环境都不太一样，各自国内的经济政策、文化政策及边疆发展政策都不一致，这方面需要进行协调，才可能发挥出合作的地缘优势。扩员后，上合组织政策协调的任务变得更加紧迫，甚至需要在峰会之前在双边层面上解决。

第三是战略协调。现在差不多所有成员国都有长期或者中期的发展战略和规划，包括国内地区发展的纲要。这些战略需要在多边层面上进行协调和对接。其实，这方面相对来说比较容易，特别是中国与中亚国家的对接还是比较顺畅的。但是这里也存在利益方面的争论，涉及义利观的问题。在上合组织的经济领域，中国的投入最多、贡献最大（在上合组织框架内提供的优惠贷款达220多亿美元），但对中国来说也有成本和收益如何平衡的问题，否则难以为继。

第四是法律协调。上合组织通过和签署的文件非常多，但是这些多边文件普遍缺少约束力，大都是政治宣言或公报、纪要，不是法律文件。这其实是上合组织发展至今一个明显的弱点。作为政府间的合作机制，上合组织应该更重视多签署一些政府间的文件，而不仅仅是领导人的共同声明或工作层面的年度计划，要签署和完善具有法律效力的多边条约，如成员国《长期睦邻友好合作条约》，同时加强成员国之间的立法、司法合作。

第五是主体协调。现在上合组织多边合作参与的主体越来越多，从官方层面来说有元首会、总理会，十几个部长的会，而且还在继续增加。此外还有成员国地方长官的会晤。今年还要举办上合组织媒体会晤。现在政党的交流也比较多，民间组织、智库的交流也全面启动。在这种情况下，各主体之间需要协调、配合。民间组织、智库和政府怎么形成良好的互动，仍然有待探索。

要认识到的是，上合组织在政治领域的合作是卓有成效的，不能只盯着经济合作和安全合作看。扩员之后，一些成员国之间出现摩擦，推动合作更加困难是正常的。那么，又该如何应对这些新出现的问题呢？

第一，要坚定上合组织发展的信心和决心，在政治层面再多做一些耐心、细致的工作；第二，要坚持成功的、有效的政治原则，包括积极弘扬“上海精神”，坚持其他一些非常重要的基本准则；第三，进一步创新合作理念，结合新的国际形势和地区形势，不断充实合作内涵；第四，要进一步夯实法律基础，尽可能多地签署一些政府间合作文件，包括经济和安全方面的；第五，要进一步扩大政治交往，让尽可能多的主体参与进来，加深相互理解，早日形成上合组织的合作共识。