上合组织面临的四大变化和四个需要解答的问题

李自国

当前，上合组织的发展面临着一系列新变化：印度和巴基斯坦加入，中亚地区一体化内生性动力增强，中、俄与美国关系紧张，外部势力加大对中亚的介入。在这种情况下，亟需对几个关乎上合组织未来的重大问题进行解答。

上合组织面临四大变化

第一大变化是印巴两国的加入。其对上合组织的影响是全方位的，既有合作，也会有竞争。从合作看，印巴对国际经贸规则的理解与中国更接近：都主张自由贸易，反对贸易保护主义；都期待互联互通，以构建更便利的物流交通网络。从竞争看，首先，印度正积极经营“北南”交通走廊，对东西向的亚欧交通走廊构成竞争关系。其次，印巴主张的土库曼斯坦—阿富汗—巴基斯坦—印度（TAPI）天然气管道项目可能会使土库曼斯坦提高对中国的要价。其三，印度不肯接受“一带一路”倡议，中国利用上合组织推动“一带一路”建设的难度加大。另外，印巴的加入可能会使中国在无条件支持“巴铁”上面临两难。印度一直试图将巴基斯坦的一些组织列为“恐怖组织”，遭到巴方反对，但去年签署的《上海合作组织成员国元首关于共同打击国际恐怖主义的声明》提出，“将共同打击上合组织任一成员国认定的各类恐怖和极端组织及团伙”，这就意味着，若印度认定某一个团伙为“恐怖组织”的话，中国也无法反对。

第二大变化是中亚地区一体化出现新动向。最显著的是乌兹别克斯坦与中亚邻国关系全面改善，将地区合作带入“新时代”。3月15日，中亚领导人召开非正式会晤，尝试在没有“外人”参与的情况下解决内部问题。俄罗斯在该地区的参与权和裁决权将受到冲击。

第三大变化是上合组织两大中心力量——中国和俄罗斯同时与美国关系紧张。美对俄制裁不断加码，而中美贸易摩擦不断。

第四大变化是大国在中亚地区的竞争加剧。美、日、韩、欧等都分别与中亚建立了“C5+1”机制。最值得注意的是美国，特朗普上台后美国不仅没有从中亚地区撤出，介入程度反而在加深。

四个亟需解答的重大问题

上合组织要继续向前发展，就必须回答新出現的一系列重大问题。这里提出对其中四个问题的思考。

第一是如何定位印度的问题。这涉及中国的切身利益和战略决策。首先应明确的是，印度不是中国的战略威胁，这一判断不应因去年的“洞朗事件”而改变。当然，对印度在各种场合给中国制造小麻烦也应有足够的警惕。其次，印度加入上合组织是为了谋取本国的经济和安全利益，而不是来给中国“捣乱”的。最后，虽然当前印美交好，但摩擦也不少，特别是特朗普的贸易保护主义，对印度的发展是非常不利的。

第二是上合组织的重心问题。印巴加入不意味着上合组织的地理重心南移，上合组织的地域重心仍应是中亚，因为中亚地区是连接中国、俄罗斯及南亚的“结合部”。上合组织的大局要稳定，中亚地区就必须稳定，特别是在“伊斯兰国”分子回流、极端势力威胁上升的背景下，上合组织关注的重点区域仍应是中亚。上合组织有安全、经济、人文三个轮子，但合作领域重心应是安全。上合组织成立以来，中亚地区在外部环境异常复杂的情况下保持基本稳定，上合组织功不可没。尽管经济合作很重要，但由于缺乏融资机制、没有一体化目标等，难有太大成果。

第三是如何减轻上合组织决策效率下降的问题。对上合组织决策效率下降问题应抱以平常心，成员国越来越多，达成一致难度加大，这是必然的。同时，可考虑从两方面入手，尽可能降低其带来的负面影响。首先是弘扬“上海精神”，强调上合组织的最大价值在于为整个地区提供了一个和平稳定的环境，为国家之间的合作提供了一个良好的氛围。只要“上海精神”总基调不变，就不会有大问题。其次，要进一步明确上合组织的退出乃至开除机制，以震慑不守规矩的行为。制订规则不是针对谁，而是让组织发展得更好。

第四是上合组织是否要扩员、如何扩员的问题。上合组织有多份文件涉及扩员问题，但都说得不够清晰。现在对扩员有几个硬性条件，如有关国家要地处欧亚地区、必须是本组织的观察员和对话伙伴等。其中比较含糊的是“欧亚地区”的界定，显然可以有不同的理解。这里提出两个建议：第一，上合组织的正式成员国应该是：与现有成员国接壤且与中亚国家相邻的（不一定接壤），在地理、安全、经济上有密切利益关联的国家；第二，应明确不存在这样一种逻辑关系，即相关国家可以先成为对话伙伴，然后成为观察员国，最后经一段时间考察成为正式成员。