机构改革背景下城镇总体规划调整路径探索——以《肥东县撮镇镇总体规划(2009-2030年)》(2017年调整)为例

李传贵

合肥市规划设计研究院 安徽 合肥 230041

正文：

1 城镇总体规划调整背景

1.1 构建国土空间规划体系

目前涉及城乡空间布局安排的规划主要有城乡规划、发展规划、国土资源规划、生态环境规划等，这些规划存着种类繁多、发展不均衡、法制化建设落后、协调性差等问题[1]。近年来，寻求全国统一、相互衔接、分级管理的国土空间规划体系，屡在中央文件中被重点提及。

2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立“空间规划体系，划定生产、生活、生态开发管制边界，落实用途管制”。2015年，《生态文明体制改革总体方案》提出构建“以空间规划为基础，以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”，构建“以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。2017年，《中国共产党第十九次全国代表大会报告》提出构建“国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。坚决制止和惩处破坏生态环境行为。2018年，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》正式确定组建自然资源部，统一行使“所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，同时“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用”，推进多规合一，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合。

撮镇镇总规评估与调整技术路线

1.2 机构改革背景下城镇总体规划修改机制

随着国家自然资源部门责权明细，省、市机构改革方案陆续公布，构建国土空间规划法规体系提上日程。

空间规划的改革是以国土空间规划为基本规划，建构“1+X”的空间规划体系。建立“1+X”空间规划体系，“1”即空间规划，也就是国土空间规划，作为其他各项规划的“宪法”性基本规划，以专统筹。“X”即保留现有国民经济发展规划、土地利用规划、城市规划、环境保护规划等规划。

机构改革背景下的城镇总体规划修改需要考虑国土空间规划对各城镇空间影响，同时需要满足过渡期城镇的建设发展。城镇总体规划的实施是城镇人民政府合理配置城镇空间资源，保障城镇建设发展有序进行的一个动态过程。城镇总体规划实施评估是定期总结规划实施情况、及时调整规划或提出规划实施建议、实现规划动态发展的重要环节[2]。通过评估，不但可以监督检查总体规划的执行情况；而且也可以及时发现规划实施过程中存在的问题，提出新的规划实施应对措施，为国土空间规划的编制提供依据。

2 总规调整技术路线

依据《安徽省城市总体规划编制技术导则》动态维护的相关要求：定期开展规划评估和实施监测，评价城市总体规划实施情况，及时纠偏和进行规划动态调整，明确规划修改和规划调整的动态维护的要求。调整方式一是规划修改，对城市性质、规模、空间结构与布局等进行全面调整。二是规划调整，尊重原规划的大格局与大框架，不突破原批复规模的要求，结合区域发展环境的变化对空间布局与用地性质进行局部调整。

撮镇镇总规调整采用第二种方式。通过问题导向、目标导向分析规划实施情况与总规确定目标偏差，结合新的政策环境和城镇发展态势，对总规适应性进行综合评价，对总规调整必要性充分论证，提出总规调整建议。

3 总规调整的必要性

（1）上位法定规划《肥东县县城总体规划（2015-2030年）》对撮镇镇提出了新的用地布局要求。县城总体规划将撮镇镇北部片区部分建设用地纳入县城中心城区建设用地范围，需要撮镇镇空间布局衔接。

（2）重大基础设施建设需要修改规划。合肥市轨道交通2号线、6号线经过撮镇镇，沿线用地布局需进行较大调整；裕溪路高架向撮镇镇延伸，对沿线交通、用地带来重大影响，需要镇总体规划进行调整。

（3）合肥市将撮镇境内的三岔河片区作为散货码头，承担区域对外货运交通功能，需要撮镇镇总体规划落实建设用地。

（4）衔接合肥市东部新中心规划建设要求。按照合肥市空间发展布局，积极推动东部新中心重点片区建设，东部新中心规划包含撮镇镇高速以西部分，撮镇镇总体规划需要加强区域衔接、协同发展。

（5）落实《安徽商贸物流开发区总体发展规划》、《肥东循环经济示范园区总体发展规划》建设用地。按照国家开发区发展整体部署，商贸物流开发区、循环经济示范区需要与县经济开发区进行整合，产业园区的建设用地需要撮镇镇总体规划进行落实。

（6）落实撮镇特色小镇建设及产业转型发展要求。按照县委、县政府关于县域经济的转型发展要求，结合撮镇镇地域风貌特色及产业基础，拟打造撮街、VR特色小镇，需要镇总体规划进行调整，才能保障近期重大项目落地。

4 总规调整基本原则

在构建国土空间规划体系大背景下，确保现行城镇总体规划刚性约束与弹性引导，本次总规调整确定了“两个不突破、两个落实”基本原则：

4.1 不突破上一轮城镇总体规划城镇建设用地规模总量

在确保上一轮建设用地规模不变的前提下，落实已建成项目，弥补上位规划支撑不足的问题；落实拟建项目，现行总规中未安排具体项目的建设用地，进行空间置换，满足具体项目的用地；有些项目不通过土地出让而通过租赁现状村庄改造建设的，不安排城镇建设用地；位于圩区范围内，且村庄布点规划中已经拆并的村，现行总规中仍有的建设用地的，本次规划进行调减。

4.2 不突破土地利用总体规划建设用地规模总量

与最新的镇土地利用规划相协调，保护与利用有限的土地资源，做好多规融合基础工作，以“生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界”三条控制线为抓手，建立“两规合一”的空间规划体系。

4.3 落实区域性重大基础设施用地，促进市县融合发展

按照城乡规划法总规修改的必要条件，落实撮镇镇境内区域性重大基础设施用地，按照市县融合发展的要求，加强区域空间、交通设施、公共服务设施、市政基础设施等层面统筹协调。

4.4 落实合肥市、肥东县上位规划及相关规划空间需求

肥东县城总体规划、循环经济园总体发展规划、三岔河散货码头、东部新中心等区域建设用地空间需求,在本轮总规调整中予以落实空间。

5 总规调整建议

5.1 紧扣新矛盾、瞄准新目标

十九大报告及中央城市工作会议对城镇建设均提出了新的要求，城市建设应紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，积极践行“五大发展理念”，落实新要求。

5.2 等高对接，注重区域协调

《合肥市空间规划》将撮镇镇纳入合肥市主城区范围，《肥东县县城总体规划（2015-2030）》以及合肥市东部新中心的建设对撮镇镇均提出了用地布局要求。撮镇镇需要在更大区域进行协调，高标准、高质量建设，包括用地空间、交通联系、产业布局、设施共建共享，优化城镇功能。

5.3 绿色发展，提高建设质量

撮镇镇拥有店埠河、二十埠河、南淝河等巢湖流域水系，区域性生态资源为城镇提供了良好的生态本底，需以此，推进绿色发展，有效提升生态环境质量和城镇建设品质。

5.4 公众参与，满足居民需求

中央城市工作会议指出，城市工作是一个系统性工程。做好城市工作，要坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民，提高各方面推动城市发展的积极性。

6 结语

撮镇镇总规调整是在国家机构改革、构建国土空间规划体系大背景下开展的工作，维护了总体规划刚性约束与弹性指引作用，同时坚守生态环境保护的底线，对过渡期内城镇总规调整具有借鉴意义。总规调整方案一方面落实了上位法定规划、区域基础设施等空间需要，同时也提出了镇域产业升级、产城融合、项目带动、绿色发展等自身发展诉求。