代际公平在基本养老保险并轨改革中的问题

张煜

摘要：2014年10月1日我国正式实行了养老金“并轨”改革。通过分析养老金在代际间的分配状况，发现并轨之后不但没有解决并轨前遗留的代际间问题，反而有所加重。其中制度变迁影响了养老金的代际不公，资金约束加重了代际间的养老金分配不公，人口结构变化在代际角度放大了养老金的分配不公。而通过解决资金瓶颈，矫正转轨遗留问题，延迟女性退休年龄及提高生育率可有效实现公平的代际分配。

关键词：基本养老保险，养老金并轨，代际分配公平

我国的养老保险体制从20世纪90年代开始一直实行着“双轨制”模式，然而一直备受诟病，终于，国务院在2014年下半年发布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，该决定改革了机关事业单位工作人员养老保险制度，也意味着我国正式结束了基本养老金双轨制，实现了并轨。

一、基本养老保险的代际分配问题

（一）并轨前遗留的代际分配问题。

养老保险制度从“双轨制”转为“并轨制”，在起到一些改善作用的同时也延续性的带来了代际之间不公的问题。遗留下的代际间不公平体现在以下三个方面：

首先是转轨成本后移。我国由原来的现收现付制度转变为统账结合的部分积累制社会养老保险制度，由此暴露出了在1997年正式成立基本养老保险前，存在国企对职工的长期欠库，长期空转单位和个人的养老金问题，尤其是有单位缴纳的20%养老金，属于为职工个人所交的补漏基金成为了历史埋单[1]。“老人”和“中人”都没有养老金的缴费积累但有享受养老金的权利，由此形成了历史债务问题。而面对巨大的转制成本和资金缺口，我国的财政收入同时经受着24年来新低的GDP增长率，面临着严重的下行压力。2015由国家统计局公布的我国2014年增长率仅为7.4%，而2015年与2016年也在持续走低，分别为6.9%和6.7%[2]。这样的财务约束对于养老保险的分配来说又是新的挑战。

其次是养老金替代率下降。国家审计署公布2012年8月的全国社会保障资金审计结果显示，从2005年到2011年，国家已7次连续上调企业职工的基本养老保险待遇，增长率为年均13.40%，然而全国城镇职工的平均工资在1999年之后的年均涨幅超过了14%。由此比较可以发现，人均工资的增长高于养老金的增长，也就意味着养老金替代率的降低。此外，中国劳动统计年鉴显示，企业职工替代率从2009年的47.34%降到了2011年的42.9%，下降幅度较大。此数据的明显下降代表着收入差距在退休年龄人口和在职职工人口之间不断扩大。而如果替代率继续下降，同时伴随着快速增长的老年人口份额，那么也将继续扩大低收入的人口的比例，由此收入在不同代际间的差距将会越来越明显地影响总收入的差距[3]。

再次是人口老龄化导致的抚养比上升也会增加代际间的再分配不公。在职职工与退休职员的供养比在1980年为13：1，而从21世纪开始，这一比例已下降到了3：1[4]。而伴随着已成为新常态的持续走高的老年赡养率，以及持续下降的养老年龄人口比重[5]，代际之间的分配不公问题在养老保险体制中又会继续加重。如若继续按现行的方式即使年轻人负担更多的方式解决养老体制的压力，那么更大的负担压力将会落到未来的劳动年龄人口身上。

（二）并轨后加剧代际分配不公。

并轨之后的养老制度不可能避开之前所遗留下的代际分配问题，也就是说，并轨后不但需要面对原本就存在的代际分配不公，也要考虑改革之后对代际间分配的影响。而笔者认为，并轨后的养老保险体制愈发加重了代际间的分配不正义。

在并轨制改革之前，2014年10月之前机关事业单位的职工不需要缴纳基本养老金，把这个群体的职工分为两个部分。一部分是在并轨改革之前已经退休，他们在退休之后享受的养老金待遇原本由财政部分支出，而并轨之后被纳入了同一个养老保险体系，无疑增加了支付压力。另一部分是是在改革前参加工作、改革后退休，也就是所谓的“中人”，这部分职工的数量较多，而他们在过去有很长一段的“视同缴费年限”，在这段期间这部分“中人”并没有属于个人的养老金积累，而领取养老金的权利却在积累，那么在并轨后如果脱离了政府补助，未来代必将继续接受转嫁到他们身上的这部分人的养老负担。

在养老金并轨之后，未来代的职工在缴纳养老金时，负担了自己未来的养老待遇，也负担了“双轨制”下企业职工群体遗留下的转制成本，此外还加了由“并轨”带来的机关事业单位职工的“历史欠账”，负担并轨后所带来的巨额养老金缺口。根据代际核算模型，在并轨改革后，未来代需要承担现存代两倍多的净缴费负担，这是不符合可持续发展内涵的[6]。很明显在代际间的分配是不正义、不公平的，也必然会强化代际间的矛盾。

二、代际间分配问题原因的分析

（一）政策变迁对代际分配的影响。

目前对养老保险制度的形成有重要影响的两次制度变迁是：现收现付制转向统账结合制、双轨制转为并轨制。1997年国务院印发了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，实现了“现收现付制”向“统账结合制”的转变。在这次制度变迁后，“老人”的个人账户中没有积累资金，“中人”的个人账户资金积累显著不足，于是两种制度结构的转变带来的转轨成本出现在了“老人”的养老待遇与“中人”的过渡期待遇中，也随之转嫁到了在职和未来将在职的职工的身上。此后，2014年的并轨改革在前一次的制度变迁基础之上实行，也同时延续了由第一次制度变迁导致的转轨成本。然而在与前一次一样，养老金的缺口和转轨成本问题始终没有被实质性的解决，而是用“新人”和“中人”缴纳的养老保险费来支付“老人”的养老金，且用“新人”的缴费来解决机关事业单位“老人”和“中人”的缴费欠账，但如上文所述，此方法必然加剧代际不公。

（二）人口结构变化对分配正义的影响。

国家统计局发布的数据显示，我国总人口在2014年年末已超过13.6亿，其中21 242万人为60周岁及以上人口，占总人口比重为15.5%，137 55万人为65周岁及以上人口，所占比重为10.1% [7]。人口老齡化必然导致养老保险的可持续性遭到进一步破坏，同时愈加严峻的老龄化态势，也代表着我国已延续了几十年的“人口红利”即将消失殆尽。

人口红利是促进以往30 多年我国经济保持高速增长的重要因素，也同样是保证养老保险制度平稳运行的重要因素[8]。我国的人口金字塔已经从过去的 “静止型”演变成 “扩张型”，并且逐渐趋向于“收缩型”，这意味着人口结构的变化不仅伴随着快速增加的老年人口，以及持续减少的劳动年龄人口，这与过去我国劳动力富足形成了对比，劳动力从过剩逐渐走向短缺的趋势日益明显。联系到养老金的收缴，由于老年人口增加，退休人员的养老金支付规模持续增加，开始享受养老金待遇的人口不断增加，而由于劳动人口减少，负担养老保险的缴费人口减少。收入减少然而支出增加的局面，必将影响我国基本养老保险的正常平稳运行，也直接影响其制度的可持续发展，愈发使各代之间的不公平问题凸显。

三、养老保险制度的改进建议

养老金并轨要实现的不仅是简单的制度并轨，而是要在不同群体之间公平分担缴费负担，并有效缩小群体间的待遇差距。结合对基本养老保险实证分析，通过完善顶层设计，多支柱的养老保险体系促进代内与代际间分配公平。本文谨慎地给出以下几项改进建议。

（一）解决资金瓶颈以促进分配正义。

由于资金来源的约束造成养老金负担后移的缺口也难以被填补。而通过解决资金来源的瓶颈，可有效促进分配正义。

第一，政府应当履行其主体责任。我国目前在养老体制中面临着财政支出增大和财政收入下行的双重考验，然而尽管财政压力很大，但政府不可逃避其必要的责任，也就是本身由制度和转制带来的问题。在并轨之前，我国企业职工养老金替代率低于50%，明显低于机关事业单位职工的替代率，也跌破了国际警戒线。同时我国的总体社保水平偏低，可同时数额庞大的行政经费在机关事业单位和行政机关中出现，这不仅构成了代内的分配差距，也为政府负担起责任提供了依据。此外也有学者在分析财政支出结构之后认为财政支出规模是可以负担的（郑秉文.2014）[9]。为了调节代内分配不公的局面，应当在并轨之后和之前负担机关事业单位的财政支出一样，履行其责任填补缺口。

第二，增大养老金增值率。养老金自身的增值保值对于解决资金问题来说非常重要。根据精算模型的测算，当养老金的保值增值率达到3.8%时，可几乎实现平等的未来代与现存代的养老金负担（张寒，2014）。而2015年基本养老基金平均收益率仅为2.32%，对比之下社会保障基金的平均收益率达到了8.36%，企业年金为7.87%，因此还有很大增值空间。

（二）矫正转轨遗留问题导致的分配不公。

根据十八届三中全会《决定》，个人账户将采取名义账户制 （NDC），为本轮改革的重要制度创新之一，它将有利于有效减轻财政负担。因此做实个人名义账户可在资金上消除转轨成本。名义账户制通过记账个人的缴费和收益部分，依据此来发放未来的养老金，参保人在可开始领取养老金后，按照该记账利率累积计算出的金额领取个人养老金。而对于已做实的账户资金，可将资金转入全国社会保障基金共同参与投资运营，同时以记账余额不变为基础。另外未做实的账户资金通过记录来明晰养老金缴费者应享受的权益。此外名义账户制可在人口年龄结构出现变动时自动调整相应合理的给付水平，保证养老金的资产和负债可保持在平衡状态。而我国已经建立了全国社会保障基金，且基金运营规模可观，也为个人账户转入名义账户创造了条件[8]。这不但是化解财务风险、消除转轨成本的可行路径，也将是缓解缴费负担在代际间转移的有效办法。

（三）其他改革促进分配正义。

第一，通过延迟女性退休年龄的部分来促进代际分配正义。根据测算（张寒，2014），出当女性职工退休年龄调整为59岁时，基本可以实现代际公平，意味着现存代与未来代的人均养老保险缴费负担差距不大。结合我国人口预期寿命来看，应当适当延迟女性退休年龄。根据第六次人口普查的调查结果，我国男性平均预期寿命为72.38岁，女性平均预期寿命为77.37岁[10]。而根据联合国提供的经验数据，当平均预期寿命达到70至72.5岁时，每五年男性平均寿命增加0.45岁，女性增加1.4岁。因此可预测我国男性平均预期寿命己达73岁左右，女性平均预期寿命大约达到80.37岁[11]，女性的平均寿命已经显著长于男性，但目前的养老金缴费年限中女性的退休年龄却低于男性，这代表着在负担与收入在代际间分配时女性职工承担了少于其义务的缴费负担。如果通过转移一部分养老负担至当代女性职工，则未来代的养老负担可预见到将会适当下降。

第二，提高生育率。我国的人口结构变化和人口红利的消失给养老保险制度带来了严峻的挑战，也给养老金在未来代的分配造成了巨大的负担。因此提高生育率，在未来提供足够的劳动力来赡养退休老人，养老保险制度才可以长久持续下去。我国目前已全面开放了二胎政策，这对于提供生育率必将提供一定的帮助。除此之外，可以通过提高“全面二孩"政策的宣传力度来起到辅助作用。同时也应实时关注人口结构与数量的变化，借鉴欧洲以及东亚各国以往的经验，避免低生育成为被普遍接受的社会价值观，使得鼓励生育政策出现失效问题，防止“低生育陷阱”的发生。由此来促进实现合理的人口结构，调整养老保险的参保人口，保障社会保险制度的“可持续”平稳运行，也有效改善代际间的分配。

参考文献：

[1] 立国.分配正义、财政责任与城乡居民养老保险制度建设——基于吉林省的思考.齐齐哈尔大学学报.2017

[2] 国家统计局官网，www.stats.gov.cn

[3] 侯慧麗； 程杰.老龄化社会中养老金代际代内收入差距与养老金再分配.人口与发展.2015-01-29

[4] 张寒.并轨后的机关事业单位与企业职工基本养老保险代际公平研究.华侨大.2016

[5] 郑秉文.机关事业单位养老金并轨改革：从“碎片化”到“大一统”.中国人口科学.2015-02-01

[6] 张寒.并轨后的机关事业单位与企业职工基本养老保险代际公平研究.华侨大.2016

[7] 中华人民共和国统计局.2014 年国民经济在新常态下平稳运行.http： / /www. stats. gov. cn /tjsj /zxfb /201502 /t20150211 _682459. html

[8] 韩烨.论养老金并轨改革的目标定位、约束因素与对策选择.社会科学战线.2016-09-01

[9] 郑秉文主编（2014）.中国养老金发展报告2014.经济管理出版社

[10] 数据来源：http：//roomx.bokee.eom/7044380.html

[11] 胡裝中国分城镇乡村人口平均预期寿命探析川.人口与发展.2010-2016