基于采购与销售环节的食品安全监管问题研究

喻志军　郑风田　曹冰雪

内容摘要：中国的食品安全问题尤以“三聚氰胺”事件最令人痛心——严重伤及众多婴幼儿的生命安全，最终致使三鹿集团倒闭并波及整个中国乳制品行业。导致如此严重后果的关键在于：乳制品生产企业原材料采购环节质量失控——三鹿集团为降低成本，收购掺有“三聚氰胺”的原奶。更令人震惊的是这种行为在当时已成行业潜规则。不仅如此，食品质量安全问题频现，还在于销售环节食品质量监管制度不完善。本文着眼于企业外部治理角度，从食品生产企业采购与销售环节入手，重点分析中国公众参与企业治理的现状，基于问卷调查，结合Logistic回归得出结论：随着经济的持续增长，市场取向的不断深入，中国需要构建有公众（如NGO）参与的企业外部治理机制。

关键词：食品安全 食品企业采购与销售 企业外部治理 NGO

问题的提出

党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。“美好生活需要”必然包含食品安全需要。然而，食品行业产业链长，“从田间到餐桌”任何一个环节出现问题，都将影响食品质量，影响最终消费者的食品安全。

正因如此，以往的食品安全事件在食品生产与流通（采购与销售）的各个环节都有存在，中国的食品安全问题已成为国人心中挥之不去的阴霾，特别是2008年的“三聚氰胺”事件最令人痛心——严重伤及众多婴幼儿的生命安全，最终致使三鹿集团倒闭，并波及整个中国乳制品行业，国内外消费者至今仍对中国乳制品心有余悸。导致如此严重后果的关键在于原材料采购环节质量失控——三鹿集团为降低成本，收购奶农掺有“三聚氰胺”的原奶。更令人震惊的是：这种行为在當时已成行业潜规则。事件爆发后，原国家质检总局对所有共计109家婴幼儿奶粉生产企业的491批次产品进行排查的结果：有22家企业69批次产品检出了含量不同的三聚氰胺（人民日报2008年9月17日报道）。涉及除三鹿集团外，诸如雅士利、伊利、蒙牛集团、光明乳业等众多知名品牌产品。

此后，政府出台一系列举措，严防死守。尽管恶性、重大食品安全事件得到遏制，但食品安全问题仍有存在。例如，2015年曝光的“甲醛大白菜”——河北定州“北平谷蔬菜批发市场”的蔬菜收购站，通过甲醛喷沾使白菜保鲜防腐，再分销至各地（河北电视台2015年6月报道）。2016年初曝光的“违法添加罂粟壳”事件，涉及全国35家餐饮企业（新华社2016年1月报道）；2017年初曝光的“天津市独流镇造假调料”，通过物流配送流向北京、上海、安徽、江西、福建、山东等地，年产值亿元计，造假十多年，“雀巢”、“太太乐”、“王守义”、“李锦记”等知名品牌无一幸免（凤凰资讯2017年1月报道）。这些有害食品都是藉由流通环节出现在消费者的餐桌上，直接影响百姓的身体健康与生命安全。

为什么中国的食品安全问题屡禁不止？甚至出现行业造假？如何完善食品安全监管体制？本文试图从企业外部治理角度，着眼于食品企业采购与销售环节，重点分析中国公众参与企业治理的现状与对策。

企业外部治理理论

企业外部治理是“公司治理”（corporate governance）的重要组成部分。公司治理包含两个层次：一是内部治理，即通过对企业内部股东大会、董事会、监事会及管理层的制度安排和设置，对公司的内部权力进行分配、监督及制衡。另一是外部治理，即通过公司外部竞争的市场体系及其利益相关者对企业经营者行为进行制约和约束，达到有效激励和监督。对于食品生产企业，采购与销售环节属于企业外部治理范畴。

企业外部治理之所以重要，是因为要实现企业有效治理，不仅要依靠公司内部治理机制的实施，而且还要依靠外部市场体系的充分竞争与约束。无论企业大小及其所有制形式，在缺乏竞争的外部市场条件下，即使经营者拥有各种企业内部权力，他们仍然有损害企业外部利益相关者的动机，仍然有隐藏企业信息的机会。所以，越是发达的市场经济，充分而公平的外部市场竞争体系不但为监督和约束经营者行为提供了评判依据，而且为这种监督和约束的实现创造了必要的机制和适宜的环境。竞争的外部市场体系对企业经营者行为的制约和对企业业绩的影响甚至比企业内部治理还重要。学者认为：公众公司不会从利润最大化目标上偏离太远，因为市场力量将阻止经理以使用公共资源的方式偏离股东的利益。随着英美传统公司治理模式缺陷的暴露以及企业社会责任的不断强化，企业外部治理的作用日益受到重视，利益相关者理论逐渐成为企业外部治理理论的核心。

企业外部利益相关者主要有债权人、机构投资者、中介组织和自律组织、经理人市场、企业雇员、供应商、客户及政府等。本文重点分析食品生产企业的供应商（农户）和客户（消费者）。

供应商是指企业生产所需原料的提供者，通常是企业的上游厂家。企业需要供应商提供的原材料，供应商需要企业购买自己的产品。在现代企业关系中，供应商与下游企业关系紧密，相互依存，荣辱与共。供应商对企业的经营状况非常关注，并决定是否向其出售产品，从而起到对下游企业的外部监督制约作用。

客户是指企业产品的消费者，对企业治理活动影响最为重大。因为客户购买企业产品，有权要求企业提供的产品保质保量，不能影响客户的人身和财产安全。企业有义务满足客户的退换货及赔偿要求，否则将遭遇客户退货甚至拒绝购买，进而影响企业的销售业绩及其利润的实现，从外部实现对企业的监督制约。

可见，无论是供应商（农户）还是客户（消费者）都是食品生产企业外部治理的利益相关者，都对食品生产企业具有约束作用。但是，由于中国这两类利益相关者的独特性，这种外部约束还未形成。

中国食品企业采购与销售环节的外部治理现状

从“三聚氰胺”事件很容易发现，如此重大的食品安全事故隐患，明显存在于采购与销售环节。前者，三鹿集团为降低成本，收购奶农掺有“三聚氰胺”的原奶；后者，三鹿集团醉心于盲目的规模扩张，大打价格战低价求销，牺牲奶源质量的结果必定无法保障产成品质量，而终端消费者对企业的约束机制并未形成，最终导致恶性食品安全事件发生。为更准确分析采购与销售环节原材料供应者及食品消费者两类利益相关者群体对食品生产企业构成的外部治理现状，课题组分别进行了专题调研。

（一）食品生产采购环节

众所周知，食品生产的原材料主要来自农产品，中国现阶段大多数农民依然普遍沿用传统“一家一户”的经营模式。据2013年农业部种植业司的调查：“中国目前共有种粮大户68.2万户，占全国农户总数的0.28%；经营耕地占全国耕地面积的7.3%，粮食产量占全国粮食总产量的12.7%。此外，全国共有粮食生产合作社5.59万个，经工商注册的4.39万个；经营耕地占全国耕地总量的4.0%；粮食产量占全国粮食总产量的8.2%”（人民日报2013年3月报道）。可见，全国约有2.4亿以上的农户仍以“一家一户”经营为主，食品原材料生产极为分散。

据2017年笔者对陕西榆林市100家不同类型奶户现状的调查也显示：从养牛方式看，小规模散养（50头以下）户数占90%，规模化养殖（50头以上）户数仅10家；而小规模散养奶户所拥有的奶牛数，10头以下的17家，10-19头的53家，20-40头的20家。至于“被调查者是否参加过养牛相关培训会”的问题，参加过的仅23家，没参加过的是绝大多数。可见，中国奶牛养殖的基本状况也是以“一家一户”的经验养殖为主。

至于最关注的监管，主要来自于政府，而且并未实现全覆盖。当被问及“政府是否对您家牛奶进行质量监管？”，受监管的65家，没受监管的35家；当被问及“您觉得现在政府质量监管严格吗？”，认为非常严格的21家，有点严格的32家，一般的5家，有点不严格的3家，非常不严格的6家，其余33家没评论。至于“政府质量监管的形式是什么？”，不定期现场检查的39家，定期现场检查的28家，其余33家没检查。当被问及“您觉得政府质量监管对您家牛奶质量安全有作用吗？”，认为非常有作用的19家，有点作用的21家，一般的5家，基本沒作用的12家，完全没作用的10家，其余没评价。

面对如此格局，不能不说在食品（乳品）生产源头，监管明显缺失。不仅需要进一步加强政府监管的力度与覆盖面，更需有社会监管的介入，如行业自律组织。然而，不无遗憾的是，在调研中，始终没有相关信息反馈。不仅如此，当原有农业组织被“一家一户”的模式取代后，并未形成新的农业组织，比如像日本的农协。作为农民自主经营的农业经济合作组织，日本农协以“农业者”（包括农户及小规模农业法人）为主体，主要从事农产品销售，农业生产资料采购，金融、技术与经营指导等活动。总之，农协发挥着农户与市场、农户与政府之间的桥梁纽带作用，通过集中销售防止中间商压质压价，保护农民利益。

然而，中国的农业生产长期呈现“小农户”与“大市场”并存的现象，至今未形成既能有效约束“一家一户”生产者行为，又能在食品生产企业外部治理中实施有效监管的相关组织形式。致使食品原材料供应者（农户、奶户等）与食品生产企业出于自身利益考虑，极易形成共谋，提供无视甚至有损消费者健康的食品。

例如，在访谈调查中，谈及“三聚氰胺”事件，受访者表示：“当时农民在自己家养3-5头牛，奶一挤，桶一挑，就在村口等企业收购。而当时奶源大战，企业收购设备很简单，不可能验三聚氰胺”；“当时的农户，比如养两三头牛，调（调制）一桶奶，50公斤；个别农户养1头牛，也调一桶奶，这就有问题了。我养3-4头牛卖这么多钱，你养1头牛也卖这么多钱，农户就相互取经啊”。对此，笔者专门调查了“牛奶销售时是否可以实现‘优质优价？”，认为可以的仅8家，92%的奶户选择“否”。至于“使用抗生素是否记录？”，有记录的仅22家，78%的奶户均无记录。正是这种共谋的存在，三鹿集团为降低成本，明知奶源中掺有“三聚氰胺”却视若无睹。也正是由于这种效仿，使得一些违规行为成为人所共知的行业潜规则。

（二）食品企业销售环节

应当承认，政府对食品安全的监管从来都是“重典严刑”，但是由于中国人口众多，地域辽阔，面对分散且庞杂的消费，政府监管时常力所不及，重典之下仍有乱象存在。

党的十八届五中全会提出“构建全民共建共享的社会治理格局”，表明社会治理模式从单纯依靠政府进行管理转向政府主导下的多元主体协同治理。充分发挥公众在社会治理及企业监管中的主体作用，强化公众的参与功能，形成各主体协同合作、良性互动的社会共治局面，也是有效防范食品安全事件的必然选择。

对此，西方发达国家有着成功的经验，即允许第三方监管（NGO）参与社会共治（本文作者已在《食品企业责任构建中的第三方监管机制研究》充分论证，详见《商业经济研究》2016年24期）。在发达的市场经济体，第三方监管（NGO）已不仅是一种普遍存在的现象，而且在社会经济与企业行为监管中发挥着极为重要的作用。英国是全球最先建立非政府组织（NGO，Non-governmental Organizations）的国家，总人口为6300万左右，在英格兰和威尔士地区，目前有超过20万家的NGO，大约315人有一个NGO。同样，在德国8200多万人口中，有2500万人从事或参与NGO的活动，占人口总数近1/3，NGO更是数以万计。据美国国务院公布的最新数据显示，截止到2011年底，美国约有150万个NGO，平均每200人拥有一个。如此庞大和活跃的NGO，不仅与发达国家的社会运行机制密切相关，而且与其拥有的积极争当志愿者的良好社会文化和广泛民众基础密切相关。然而在中国，随着社会主义市场经济体制的建立，企业越来越成为自主经营的市场主体，但与之相配套的有NGO参与的社会监管体系还未建立。

针对销售环节食品安全社会监管现状，课题组调查来自安徽、北京、福建、甘肃、广东、海南、河北、河南、黑龙江、湖北、湖南、吉林、江苏、江西、辽宁、内蒙古、南昌、山东、山西、陕西、四川、新疆、浙江、重庆等地248名在京工作人员得出结论：由于缺乏客观认知，NGO的作用根本无从谈及。

第一类问题：基本认知。此类问题有“回答本问卷之前你知道什么是NGO吗？”，知道的63人，不知道的174人，其他10人；“你了解中国NGO的状况吗？”，了解的3人，不了解的189人，其他55人；“你了解发达国家NGO的状况吗？”，了解的4人，不了解的198人，其他46人。上述三个问题中，不知道、不了解的分别占70.2%、76.2%、79.8%。至于“你了解哪些NGO（写出名称）？”，不能写出国内NGO名称的199人，占80.2%；不能写出国外NGO名称的230人，占92.7%。而被写出的国内外NGO，几乎与食品安全无关。说明NGO在食品安全监管方面的存在缺失，消费者无从认知。

第二类问题：职能作用。为此设计的问题有：“你认为NGO的职能是什么？”，选择不正确的148人，正确的100人，判断正确的人数明显低于判断不正确的人数；“你认为NGO与你的生活、工作有关系吗？”，认为有关系的169人，没关系的13人，说不清的66人；“当遭遇食品（产品）质量安全问题时你选择解决问题的途径？”，直接找商家退货的163人，找政府主管部门的7人，自己承担损失的8人，寻求NGO帮助的9人，其他2人，多选但不寻求NGO帮助的45人，多选且寻求NGO帮助的14人，也就是考虑寻求NGO帮助的仅23人，占总数的9.2%。说明国内NGO在帮助消费者维权、有效监管企业行为、约束企业失德、敦促企业承担社会责任等方面的作用明显不足。

第三类问题：观点看法。当问及“了解NGO之后，你认为中国NGO与政府的关系是什么？”，115人认为“NGO是独立于政府、市场之外的第三方机构”，占46.4%，没达到总数一半。“你认为NGO与企业的关系是什么？”，176人认为“应独立于企业、市场之外”，占总数的71%，比例明显高于前者，说明被调查者更倾向于有一个独立的第三方监管约束企业行为。“你认为中国NGO运营中存在的主要问题（可多选）？”，认为“NGO相对于政府、企业的独立性不足”的124人次，认为“NGO的资金来源不稳定”的106人次，认为“NGO的合法地位没保证”的121人次，认为“对NGO的社会监管不到位”的102人次，还有其他回答。

总之，仅靠政府监管不足以有效约束众多分散且难以整齐划一的农业生产者行为，行业自律组织或新型农业组织还未形成，消费者终端又未能铸就食品安全的有效防线。因此，目前在中国无论是采购环节还是销售环节，都未形成基于利益相关者（供应商与客户）对食品生产企业的有效外部治理机制，未形成有效的外部监管，食品安全事件易发也就不足为奇。

结论与对策

综上所述，中国食品安全问题频现的重要原因之一是缺乏针对中国食品生产与销售现有格局的正规、完善、配套、有效的社会监管系统，在产前及产后对食品生产企业构成有效的外部治理。对此，笔者在前述消费者调查的基础上，汇集被调查者的个体特征（性别、年龄、工作年限）并引入其籍贯所在地的人均GDP、平均教育水平、社会组织规模与调查问卷中涉及的问题作为自变量（x1，x2，…xn），以产品出现质量问题时是否寻求NGO帮助作为因变量（Y，选择Y=1，不选择Y=0），利用SPSS进行Logistic回归分析，最终结果表明：

对模型的全局检验，χ2值与Sig值均满足检验要求；“最大似然平方的对数”表明模型整体拟合效果理想；Hosmer和Lemeshow检验要求χ2值低于临界值且Sig>0.05，通过检验；无论是“未选择”还是“选择”的观测值与期望值均趋于接近，回归总体准确率为96.6%，显示模型整体拟合效果良好。

最终结果还表明：不同地區的人均GDP、平均受教育年限、社会组织状况以及被调查者对NGO的了解，与因变量Y呈显著性相关。其中尤以人均GDP的影响最为突出，被调查者对NGO的认知位居其二。

上述Logistic回归的最终方程为：

总之，目前中国在采购与销售环节基于供应商（农户）与客户（消费者）两类利益相关者对食品生产企业的有效外部约束还有待建立与完善。随着社会经济的增长，市场取向改革的深入，对NGO监管的需要将不断增加，因此应通过构建有公众参与的企业外部治理机制，有效防范食品安全事件，确保广大人民群众的身体健康和生命安全。

参考文献：

1.人民日报.22家企业婴幼儿配方奶粉检出三聚氰胺（附名单）.2008.9.17

2.河北电视台.甲醛大白菜.2015.6.9

3.新华社.35家餐饮企业被查出使用罂粟壳.2016.1.21

4.凤凰资讯.天津“调料造假村”曝光被查.2017.1.17

5.人民日报.全国种粮大户和粮食生产合作社：种了1/10地 产出1/5粮.2013.3.24

6.U.S. Department of State. Fact Sheet： Non-Governmental Organizations （NGOs） in the United States[R]，http：//www.humanrights.gov/2012/01/12/fact-sheet-non-governmental-organizations-ngos-in-the-united-states/