绿色公路的瓶颈分析与管理体系建设

文/交通运输部规划研究院　刘杰

当前，绿色公路建设面临诸多制约，如内涵特征不统一、推进方案不具体、管理机制不健全等。本文从管理政策、技术标准、评估指标和管理办法四个维度，提出绿色公路管理体系构成方案及工作重点，探索绿色公路工程建设通用技术方法。

绿色公路内涵与特征

概念与内涵

从哲学角度思考，绿色公路核心理念是“满足人的多元需求”，要求把“节能、高效、环保、健康”等要求贯彻到公路建设、设计、施工和运营全过程。据此，参照相关研究成果，绿色公路可定义为：以生态系统良性循环为基本原则，在公路规划、设计、建设、运营和养护全寿命周期里，以最大限度节约资源、提高能效、控制排放、保护环境为目标，以低消耗、低排放、低污染、高效能、高效率、高效益为特征，综合运用各种措施最大限度地为人们提供安全、健康、舒适和高效的出行服务，实现公路建设经济效益、社会效益和环境效益的有机统一，与自然和谐共生。

绿色公路必备品质　

绿色公路内涵解析

外在特征

绿色公路外在特征可归纳为“高效能、高效率、高效益”“低消耗、低排放、低污染”和“全寿命、全要素、全方位”。

高效能、高效率、高效益

高效能即整个生命周期通过综合运用各种绿色技术和措施，达到整体工作效率和服务能力的最大化；高效率要求最有效地使用自然、社会及经济资源，为绿色公路带来最大程度的利用，达到资源配置效率最优；高效益要求以最小的生态资源代价，获得可持续发展的最大利益，实现经济效益、社会效益和环境效益的有机统一。

低消耗、低排放、低污染

低消耗即具有节能、低能耗等优点，从材料使用的角度，绿色公路所采用的是可再生材料或者是可降解材料，能循环利用；低排放要求建设过程中能够对各种资源循环利用，少排放污染物甚至可以达到零排放；低污染要求注重生态的平衡，是在环境承载力之内进行的，其设计和施工不能以破坏大自然、破坏地表结构、破坏生物多样性为代价。

全寿命、全要素、全方位

全寿命周期要求坚持系统论的思想，将绿色理念与技术贯穿规划、设计、建设、运营、养护等整个寿命周期的各个阶段；全环境要素要求将“节能、高效、环保、健康”的绿色要求，贯彻到公路建设设计施工全过程；全方位控制要求绿色公路除了主体工程建设和维护全面运用绿色理念与技术外，还要为绿色运输、安全运营创造必要条件。

瓯江北口大桥是甬台温高速公路复线和南金公路跨越瓯江的控制性工程，已被列入国家级绿色公路建设示范工程和省级交通品质示范工程目录。

目标与现实的偏差

建设目标

2016年7月交通运输部颁布《关于实施绿色公路建设的指导意见》，明确要求到2020年“绿色公路建设标准和评估体系基本建立，绿色公路建设理念深入人心，建成一批绿色公路示范工程，形成一套可复制、可推广的经验”。随后，交通运输部分别于2016年7月、2017年1月，2017年4月分三批确定了总计33个绿色公路建设典型示范工程，做到了各省份全覆盖。

从行业发展角度看，绿色公路建设最终目标是使“绿色”成为行业发展的一种自愿选择，更加注重公路与环境、社会多系统的统筹协调，更加注重资源节约、环境友好等要求的贯彻和落实，更加注重公路建设及运行管理的质量和效率，更加注重需求引领下公路服务的提升。

从示范工程角度看，绿色公路至少应达到4个目的：

理论上有创新，从提升品质、创新模式、智能管理等方面入手，全面总结、深入挖掘绿色公路建设与运营共性制约问题、适用技术体系和务实管理对策。

技术上有突破，遵从适用、有效、节约原则，形成绿色公路关键技术体系。

实践上出示范，针对依托工程实现劣势到优势转换，打造具有一定影响力的示范工程。

管理上有提升，如大力提升选线和设计的科学性；推行智慧工地建设和信息化管理，提升标准化施工水平；推进交旅融合和绿色养护，提升服务品质等。

面临瓶颈

从意识领域看，不同人群看待绿色公路的视角不同，对于绿色公路概念内涵、外在特征、重点内容的理解呈现多样性，客观上导致绿色公路建设规程、标准、考核等关键问题，一直没有得到很好解决。

从行业层面看，绿色公路制度体系不完善是其面临的最大问题，也是当下制约绿色公路理念提升、建设落地、运营见效的最重要原因之一。总体来看，国家和地方现有政策要求大多较为宏观，技术指南基本处于缺失状态、评估标准尚难操作、管理办法（推荐路径、奖惩机制等）尚未明确，严重影响绿色公路的推进和建设效果。

从工程实践看，绿色公路建设基本流程和技术路线尚未成型，关键技术与推进方案远未形成共识，导致绿色公路介入时间、建设原则、特色展示、亮点打造等方面均有较大分歧。另外，不同工程特点及其所处区域自然、社会环境条件均不相同，但在具体建设过程中却存在着同质化现象，主要表现为规定动作多，特色工程少，展示亮点雷同等，特别是执行全寿命周期绿色（重建设、轻设计，忽略运营）、特色创新、标准引领（通过工程建设形成地区性甚至全国性的建设技术规范）等要求，还存在较大差距。

健全绿色公路宏观管理体系

绿色公路建设管理体系的完善

就实际需求而言，应尽快建立涵盖政策要求、技术规范、评估标准和管理办法等环节在内的完善的政策体系，着力解决绿色公路建设必要性、科学性、可比性、导向性等问题。政策要求应明确绿色公路建设目标、原则和关键内容，并明确推进时间表和路线图。

其中，技术规范重点明确绿色公路建设的技术要求和应用此类技术的预期效果。评估指标主要针对绿色公路建设预期效果进行表征，既是绿色公路建设过程遵守的目标指向，也是绿色公路建设的效果展示。管理办法需要重点总结绿色公路建设经验和教训，对推进绿色公路建设效果好的地区和企业给予必要的鼓励，对推进绿色公路效果较差的地区和企业给予必要帮助。

绿色公路管理的重点工作

绿色公路管理体系设想

完善部、省两级法规性文件。从交通运输部层面看，《关于实施绿色公路建设的指导意见》明确提出了绿色公路建设的指导思想，基本原则、建设目标、主要内容和保障措施，是时下最全面的政策文件。但近两年，我国将生态文明上升为千年大计，绿色公路建设的宏观背景已经发生改变，政策文件理应占位更高，着眼更远。从地方层面看，虽然行业指导意见要求建立的激励约束机制、综合评价制度等法规性文件已有进展，但推进程度不尽统一，内容要求与可操作、能见效的目标，还存在不小差距。

发布绿色公路技术指南。《关于实施绿色公路建设的指导意见》中提出要出台《绿色公路建设技术指南》，明确绿色公路建设技术要求。行业层面“绿色公路建设指南”已于2017年面向全国征求意见，但受各种因素影响至今没有发布。概括起来，原因主要有指南定位存在争议，主要分歧在于“指导型”还是“展示型”，前者重在指明绿色公路建设需采用的技术方案，后者则要展示具有绿色效果的公路工程。其次，3批共33条绿色公路示范工程虽已取得初步效果，但已建成的工程却寥寥无几，可推广可复制的经验尚难总结。再次，出台适用全国的绿色公路指南颇有争议，特别是按照“指导型”定位绿色公路技术指南，地域差异性是其难于解决的关键问题。

笔者认为，当前条件下，以“展示、宣传”为导向，推进绿色公路建设指南，既能吸收既往绿色公路的建设经验，更能通过案例展示，为解决地域差异性问题提供方案。

建立绿色公路评估指标体系。推出评估指标体系是为公路建设提供明确的绿色发展导向。依据“时间代替空间”原则，绿色公路结构特征更多体现为不同的发展阶段，即建设前、建设期、营运期和报废期；绿色公路的功能特征主要体现为：各个发展阶段系统内物质流、能量流或对其产生重要影响的各种因素与自然生态系统的全面和谐，主要为资源节约、生态保护、污染防治、技术创新、周期管控、示范引领等方面。参照生态评价指标相关理论，绿色公路评价指标体系可包括控制型和自选型两类，前者主要指绿色公路的必备特征，即直接决定公路发展性质的必要依据，应依据“短板理论”评价。自选型指标为绿色公路评价的补充性指标，不影响公路发展性质，但影响公路绿色发展程度，可采用积分法评价。

出台绿色公路建设管理办法。当前，我国正在全面清理、规范示范建设活动，管理办法的制定变得更为迫切。绿色公路管理办法制定的思路应更为开阔，需要跳出示范项目的管理思路，立足于将绿色公路变成行业自律行为、地方必选行为和企业主动行为。

广佛肇高速公路，是广东省高速公路网四十条加密联络线的重要一条，全长174.9公里，投资212.94亿元。

为此，管理办法的制定应强化结果导向，将“奖优罚劣”作为核心管理思想，并结合工程和区域特点，实现针对性、特色性的设计、建设和运营的最终管理目标。此外，绿色公路管理办法还应直面绿色公路建设过程中面临的实际问题，给出明确的解决途径，其中最为重要的制约有两个，即新增投资的合理出处、为达到更好的绿色效果的设计变更。