我国开放政府数据政策协同的先导性研究*

马海群 （黑龙江大学信息管理资源研究中心 黑龙江 哈尔滨 150080）

洪伟达 （黑龙江大学信息管理学院 中共黑龙江省委党校 黑龙江 哈尔滨 150080）

随着Government 2.0运动的兴起，政府数据已成为一种重要的战略资源，政府数据的开发、共享、利用对政务透明度、政府服务水平和治理水平的提升，经济与社会的创新和发展以及政府自身的转型都具有重要意义。政府数据的开放、共享、开发、利用和保护，不仅需要数据库技术、网络技术、大数据技术等新兴技术的支撑，更需要政策法律层面的引导、规范、保障和激励。近年来，我国相继出台了《2015年政府信息公开工作要点》《促进大数据发展行动纲要》《国家信息化发展战略纲要》《“十三五”国家信息化规划》等一系列政策法规文件，对政府数据的开放和利用起到规范和保障的作用。然而，开放政府数据（Open Government Data，简称OGD）涉及开放、利用、安全等众多种类的政策法律，不同政策之间是否协调以及协调程度如何都会对政府数据开放、共享、开发、利用和保护的效果产生较大影响。从政策层面来看，我国政府数据的开放、共享和管理等方面仍然存在一些问题。一是开放政府数据政策制定中协同不足。由于缺乏科学的顶层设计，各部门往往从自身职能角度出发制定政策，致使存在政策法规定位不高、效力不足、政出多头，政策成本较高，政策零散化、碎片化、不协调等问题，政策的整体性和统一性较低。国外研究表明，协同政策要优于单一政策，有效的政策协同可以实现更好的政策绩效[1]。二是开放政府数据政策执行中协同不足。由于政府部门之间存在条块分割、利益冲突、目标不一致、沟通不畅、激励不足、信任缺失、保障不足、官本位思想等原因，导致在政策执行过程中政府部门之间、政府部门与企业和公众之间互不协调、相互冲突情况时有发生。韩国开放公共数据政策初衷就是要解决寻求利用公共数据的公众与竭力阻止数据开放的政府机构之间的冲突[2]。这些问题在一定程度上影响了开放政府数据政策的实施效率和效果，对政府数据的开放、开发、利用产生负外部性。因此，有必要引入协同学思想，从政策协同角度对开放政府数据的相关政策进行研究，从而提升我国开放政府数据政策的效果和效能，推进开放政府数据工作的进一步发展。

1 开放政府数据政策协同的概念梳理及必要性论证

1.1 政策协同的概念

自1971年赫尔曼·哈肯（Hermann Haken）等在《协同学：一门协作的科学》中正式阐述了协同学的思想和主要概念以来[3]，协同学在自然科学和社会科学诸多领域的研究中得到广泛运用，如生态学、生物学、物理学、化学以及经济学、社会学心理学等；政策协同也在财政政策、税收政策、创新政策等领域得到较为深入的研究。目前，学术界对政策协同的概念尚未形成统一共识，不同机构和学者从不同角度进行了界定，如表1所示。

综上所述，政策协同可以界定为：不同政策主体通过一定手段和方式，减少政策以及政策相关主体之间的重复、交叉和冲突的情况，解决和缓解政府在管理社会事务、提供公共服务过程中出现的政策碎片化问题；政策协同能够增加政策之间相互兼容、协调、支持，从而解决一些跨领域、跨部门的问题；强化各主体共同的政策目标——加强政策的一致性、连贯性、综合性，从而提升政策产出。

1.2 我国开放政府数据政策协同研究的必要性和可行性

制度经济学理论和国内外实践表明，某一领域的制度和政策对该领域发展具有重要的推动作用。政府数据开放作为“大数据国家战略”的重要组成部分，世界各国对政府数据开放、共享、利用的支持力度不断加大，纷纷制定、出台了一系列相关政策及法律法规；在我国，党中央、国务院以及各部委、省（市、自治区）政府相继出台了一系列政策（如规划、法规、文件等）加以支撑和保障，对实践的发展发挥了巨大的推动作用。由于开放政府数据政策内涵与外延非常丰富，随着政策数量不断增多、覆盖范围不断扩大、政策主体不断增多，构成了一个具有共同目标、多元主体、众多手段、跨越层面、复杂交互等特点的政策体系。在开放政府数据政策体系中，政策子系统之间相互配合和支持而不是互相排斥、政策工具相互作用而不是各自孤立，对政策目标和政策效率的实现具有重要影响。因此，分析开放政府数据政策体系中的各项政策间的协同效应，选择合理有效的政策工具，利用政策间的相互关系，依据政策所要达到的目标对各项法律政策进行合理搭配，构建适合我国国情的开放政府数据政策体系就显得尤为重要。为了减少开放政府数据相关政策之间不协调和冲突的情况，解决政策碎片化问题，提升政策实践的效能，学术界以及政策的制定者、执行者需要加强对开放政府数据的政策协同问题的关注，开拓研究视野和角度，运用政策协同的相关理论对开放政府数据进行研究，从而加大开放政府数据的政策力度、优化政策措施，提升政策目标。如果能从政策本身出发，对我国已有的开放政府数据政策的效力、措施和目标，不同部门间的博弈和协调状况以及开放政府数据政策协同等问题进行探讨，对于研究政策制定原理和揭示政策背后的利益博弈，指导开放政府数据政策的制定有着重要的意义。

表1 部分机构或学者对政策协同概念的界定

加强我国开放政府数据政策协同的研究：第一，可以运用协同学的思想、理论、方法和工具，利用政策体系协同机制理论模型，分析开放政府数据政策的构成要素，分析政策之间的协同关系类型，测量政策之间的协同度，进而提出开放政府数据政策协同概念模型；第二，可以构建开放政府数据政策协同分析框架，分析开放政府数据政策协同的影响因素；第三，可以对开放政府数据政策群进行实证分析，为加强我国开放政府数据政策协同提出具有可操作性的改进措施和建议，加强政府数据治理，促进政府向整体政府转型。

2 开放政府数据政策协同国内外研究动态

2.1 国外研究动态

国外相关研究主要包括3个方面：①开放政府数据政策分析和对比研究，找出影响政策协同的影响因素，为提升政策的实施效果提供有力依据。欧洲信息获取组织和法律与民主中心对各国信息获取法律法规质量进行了对比[13];Zuiderwijk等构建了比较开放数据政策的框架[14]; Nugroho等对美、英等5个国家政府数据开放进行了比较[15]；Bates分析了英国政府数据开放政策对政府公告政策议程的促进作用[16]；Albano等运用组织间网络理论分析了开放政府数据的促进与激励因素[17]。②政府数据开放与隐私、数据安全研究以及通过政策手段在数据开放与隐私和数据安全之间取得平衡。Joseph等认为，数据隐私保护是政府大数据应用的主要障碍[18]；Clarke等认为，数据隐私是政府信息服务中大数据应用的重要问题[19]；Huijboom等认为，隐私保护和国家安全立法会对政府数据开放构成制约[20]；Solar等认为，政府应通过法律法规、发布政策和内部规章推动政府数据开放[21]；Kennedy等探讨了欧盟数据安全的法律要求[22]。③开放政府数据政策协同中的不足、问题和对策研究，为提升开放政府数据的政策协同提出对策。Napoli等认为，美国政府部门在数据透明程度和公众获得数据权利限度上的要求不一致，政策缺乏连续性、一致性和相互协同，造成不同层面信息分散和冲突[23]；Bertot认为，大数据越来越多地在不同系统、层级政府和政府部门之间实时传递，并提出开放政府数据政策框架的建议[24]；Yannoukakou等认为，通过对信息权利和开放政府数据的协同可构建政府数据广泛传播的路径[25]；Janssen认为，欧洲应在维护信息自由权利的前提下制定集成信息政策，增强公共部门信息指令的影响[26]；Tung-Mou Yang等认为，政策与立法是影响政府数据开放的最重要因素，组织和环境是次要影响因素，技术是最容易解决的因素[27]；Rosnay等认为，现有的开放政府数据政策遵循当前的法律框架，但应为开放政府数据政策制定相应的法律依据[28]。

2.2 国内研究动态

国内相关研究主要包括3个方面：①国外开放政府数据政策现状及与国内外的对比研究。陈美介绍了英国[29]和澳大利亚[30]的开放政府数据政策；胡逸芳等介绍了加拿大政府数据开放的政策和法律保障[31]；朱琳等分析了美国数据开放政策实施的组织体系[32]；朱贝等分析了英国政府开放数据政策的实施策略[33]；杨瑞仙等对比了美、英、日、澳等国政府数据开放的政策体系、保障机制和公开系统[34]；汤志伟等对中美开放政府数据政策进行了比较[35]；其中，比较有代表性的是黄如花教授主持的国家社会科学基金重大项目“面向国家大数据战略的政府数据开放共享对策研究”及其系列成果，分别对英国[36]、美国[37]、澳大利亚[38]、法国[39]、丹麦[40]、新西兰[41]、巴西[42]等国开放政府数据政策法规进行了调研和分析。②我国开放政府数据政策的不足及对策研究。陈婧分析了协同机制对政府开放数据的影响[43]；中国行政管理学会课题组提出我国政府数据开放顶层设计的政策建议[44]；马海群等认为，我国应开展国家层面开放数据政策的需求和规范化研究[45]；黄如花等对我国政府数据开放共享的政策问题进行了界定[46]；夏义 提出中国开放政府数据战略的对策[47]；蒲攀构建了我国开放数据政策模型[48]；郑磊等提出中国开放政府数据发展的建议[49]。③政府数据开放政策与数据安全政策的相互影响以及如何在二者之间进行平衡。黄如花等对美国个人隐私保护实践进行了调研与分析[50]，提出中国政府开放数据的安全保护对策[51]；张晓娟等对比了中美在政府数据开放和个人隐私保护政策和法律法规[52]；迪莉娅认为，政府数据的深度开放需处理好个人数据保护问题[53]；赵需要等分析了政府数据开放平台个人隐私泄露的风险点[54]；叶润国等提出我国政府数据开放安全保障建议[55]；王本刚等认为，数据开放政策、个人信息保护政策、国家安全政策之间要做到全局性的统筹规划[56]。

2.3 国内外研究现状述评

目前，国内已有研究多集中于对国外研究和实践的介绍、总结、案例分析、对比，少量研究对某些国家的开放政府数据政策的现状进行了描述性分析，个别研究中可见零散的协同（学）思想，尚未有对开放政府数据政策协同的专门研究，从政策协同视角对开放政府数据政策协同的机理、方式以及政策效果的影响因素的研究较少，仍有较大研究空间。针对现有研究成果状况，本文的定位是基于政策科学方法及政策协同的相关理论，对开放政府数据中的政策协同问题开展先导性研究。

3 开放政府数据政策协同的理论基础

3.1 整体政府理论（Whole Government Theory）

为应对公共服务中公民服务的复杂性需求以及政府服务管理的碎片化问题，20世纪90年代开始，英国、澳大利亚、新西兰等国纷纷提出政策协同和整合的战略。澳大利亚在《联合政府报告》中指出，“基于公共服务的整体政府，是指公共服务机构为完成共同的目标而实行的跨部门协作，以及为了解决某些特殊问题组成的联合机构。所采取的措施可以是正式的也可以是非正式的；可以侧重政策的制定、项目的管理，也可以侧重服务的提供。”[57]9整体政府的目标是通过不同政策、不同部门之间为实现目标政策的整合和服务的协调，进行横向的合作与互动，以信息技术为手段，以协调、整合和责任为策略，实现政府组织层级、功能和公私部门的整合[57]9-10，从而消除不同政策之间的矛盾和张力，加强主体合作，充分利用资源，提升政策效能，提供无缝隙的服务。

政府数据开放过程中，一方面信息和数据既要在同一系统内不同层级部门之间互相传递，也要在同一层级的不同部门之间进行相互传递和共享；另一方面，在政策制定和实施的过程中需要涉及不同部门的权力和利益。在我国当下政府部门机构设置存在条块分割、职能交叉以及跨系统机构运行缺乏有效沟通和协作的现实情况下，某些部门在制定政策时，往往缺乏通盘考虑的全局意识以及与其他部门之间的相互沟通，以致制定的政策孤立或与其他政策冲突；同样在执行政策时，缺乏与其他部门的互动和合作，信息和数据的公开和共享意识薄弱，致使政策目标的实施效果大打折扣。整体政府理论可以为开放政府数据政策协同指明研究方向，将统筹与平衡作为开放政府数据政策制定与实施的依据，有效消除不同政策和不同政策主体之间的矛盾和张力。

3.2 协同理论（Synergy Theory）

协同理论的基础是协同作用，即系统内部各要素或各子系统相互作用和有机整合的过程[58]27。系统是由若干要素以一定结构形式联结构成的具有某种功能的有机整体，具体包含了系统、要素、结构、功能，表明了要素与要素、要素与系统、系统与系统之间的关系[59]。系统可以通过内部协同作用实现无序和有序的相互转化。一个系统能否充分发挥效应，取决于该系统内部各子系统或组成部分的系统作用。在一定条件下，处于系统内部的具有相对独立、自治和自利能力的各子系统之间能够协同工作，实现系统的运行目标，推动系统由无序向有序发展。若系统内各部分协同得好，系统的整体性功能就好；反之亦然。

开放政府数据的相关法律法规政策可以看作是一个政策系统，其包含政府数据的构建、处理、发布、获取、开发、利用、反馈等诸多环节，内容涵盖开放利用、安全隐私、标准规范等多种类型的法律法规政策，实施操作涉及多个层级和不同类型的政府部门、非政府部门、企业、公众等多个行为主体。在开放政府数据政策运行过程中，各类政策之间容易产生“摩擦”和“阻力”（交易成本），如果各类政策的制定与执行主体相互配合、各政策要素达到相互协调的状态，政策系统将达到更为“润滑”（即协同）的状态，政策系统的运行效率也将随之提升，从而能够更好地发挥政策功能。目前，我国政府数据开放的直接法律依据是《政府信息公开条例》，但在政府数据的开放、共享和利用行为实施过程中，《政府信息公开条例》与《保密法》《档案法》《版权法》等法律法规存在主导思想不明确、概念界定不清晰、具体规定不协调等问题，造成政府部门开放数据具有较大不确定性，政府部门出于安全以及自身利益的考虑缺乏开放意愿和动力；加之《政府信息公开条例》的立法等级不高，保障力度不足，影响和制约了政府数据的开放和共享的效果。协同理论可以为开放政府数据政策间的冲突和矛盾问题研究提供解决思路，成为政府开放数据的政策协同基础。

3.3 治理理论（Governance Theory)

根据全球治理委员会的界定，治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和；是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。协同治理是在进行社会治理的过程中，由政府等多元治理主体参与、组织、协调、互动与合作，既相互合作又相互制衡，使社会治理形成合力，形成社会事务的共治局面，实现社会“善治”的目标[58]25。

在大数据时代，开放政府数据已经成为推动政府治理现代化、提升政府治理能力的重要手段，有效推动了政府业务流程再造以及治理模式的变革。政府数据开放能够满足公众和企业等非政府主体对信息和数据的需求，是公众知情权在数字时代的具体体现，有利于缩小公众与政府之间的信息鸿沟，有效保障了公众的信息和数据权益，改善政府与公众之间信息不对称的状况，使非政府组织、企业、公众等主体能够参与到社会治理过程中来，提升了社会治理的开放度和主体平等化，有利于增强政府透明度，完善和优化治理模式，是政府加强治理能力、提升治理效率的重要手段。开放政府数据政策协同，有利于协调政府不同层级、部门之间以及与非政府部门等多元治理主体之间的关系，解决政策零散化、碎片化问题，促使政府部门的治理不断从局部走向全局、从分散走向集中、从碎片化走向整体化，实现政府数据资源的有机整合，提升开放政府数据政策制定的科学性，增强政府部门解决复杂的经济、社会等方面问题的能力，从而为公民提供无缝隙的整体性政府公共服务，满足公众对政府数据的需求，实现共治善治。治理理论为解决开放政府数据的政策管理问题以及公众和企业监督政府（开放数据）政策的制定过程与实施效果提供了可能。

4 我国开放政府数据政策协同研究的基本思路

基于政策科学方法体系，我们提出以下运用政策协同的理论、工具、方法从不同角度对开放政府数据政策协同进行未来研究的一些基本思路，主要包括政策要素、政策过程、政策类别等多维视角。

4.1 针对政策要素的研究

政策主体：运用政策科学、博弈论、公共管理、行政管理等理论及其方法和工具，分析涉及开放政府数据的政府部门、企业等政策主体的需求和利益，分析和挖掘开放政府数据政策协同与政府数据开放、共享、利用、安全等之间的关系，分析影响政府数据开放政策协同效果的因素。

政策工具：借鉴扎根理论的思想，构建开放政府数据政策编码体系以及编码工作流程；借鉴内容分析法的思路，进行开放政府数据政策协同内容分析，针对开放政府数据政策不协同的现象，分析开放政府数据政策协同的影响因素，利用灰色关联分析法进行影响程度分析；通过构建模型（如复合系统协同度模型、耦合协调度模型等），对政府数据开放政策与政府数据开发利用、政府数据开放政策和安全政策的协同度进行分析和测量。

政策目标：针对国内政府数据开放方面的政策存在零散化、碎片化、不协调等问题，构建我国的政府数据开放政策协同框架，为我国政府机构、企事业单位和公众，在制定、实施、应用有关政府数据开放、利用、安全等方面的政策时，提升政策纵向、横向、时间维度的协同，同类政策的内部协同以及不同政策间的外部协同，提供具有针对性和可操作性的协同策略与方案，从而加强政府的协同治理和整体性治理，提升政府治理能力，促进政府向整体政府和智慧政府转型。

4.2 针对政策过程的研究

政策制定：一是要将政府数据上升到战略资源的高度，将数据治理理念作为各级政府社会治理的重要手段；研究并制定符合我国国情的政府数据开放的国家战略，设立政府数据开放目标；加强对我国开放政府数据的顶层设计，为我国开放政府数据设立相应的原则，协调和平衡各类政策、各部门的利益；加快建立国家级的政府数据开放平台，制定并出台统一的开放政府数据的标准。二是对政府数据相关法律法规进行研究，为政府数据开放提供良好的政策法律环境。对《政府信息公开条例》《保密法》《网络安全法》等法律法规中涉及开放政府数据的内容进行完善和修改，使已有法律与开放政府数据政策能够衔接；要加大关于数据安全以及私人数据保护方面的研究以及推动相关立法进程。

政策执行：我国开放政府数据跨部门政策执行的协同机制构建研究，具体包括结构性协同机制和程序性协同机制方面。开放政府数据专门的协调机构和管理机构，包括在国家层面的开放政府数据领导小组、部委层面的部际联席会议主要部门牵头协同机制、各省（市、自治区）相应设立的省市级开放政府数据领导小组、专家咨询小组等。开放政府数据政策执行的协调机制，包括政府部门之间的横向沟通协商和与冲突化解的机制、预测和解决政策冲突的机制、使政策优先次序与部门计划一致的决策程序、使政策能够适应大数据环境的执行程序和监控机制、跨部门合作和不同政策共同体之间对话和合作的行政文化等。

政策评估：对我国开放政府数据政策协同的状况和协同度进行测量、评估和分析，为开放政府数据政策协同提供有力支撑与后续保障。通过科学的方法和工具对开放政府数据政策协同度进行测量，找出开放收益最大、成本最小、效果最佳的政府数据开放政策协同度，为修改和完善现行的法律法规政策提供依据，以达到政策治理效果的“帕累托最优”状态，提升政策的治理效能。对开放政府数据相关政策的制定过程、内容、执行效率等方面进行评估评价，将开放政府数据的开放度、安全度、完整度、便利度、政策协同度等相关指标作为考核政府部门的重要指标。

4.3 针对政策类别的研究

同类政策内的纵向协同：关于不同层级的政策主体在政府数据相关政策制定上的协同问题。例如，在执行中央政府制定的开放政府数据政策过程中，部委和地方政府不仅仅是简单、被动地执行上级的政策，而是将国家的开放政府数据政策与地方具体情况相结合，根据政府数据开放、共享、利用和安全等方面的实际问题制定出相应的政策。

同类政策内的横向协同：关于同类政策在执行过程中不同政策主体之间的协同问题。例如，通过政策手段，推动政府数据平台的建立和数据治理模式的构建，通过构建“一站式政务服务平台”打破部门之间的数据壁垒，跨越政府内部的协同鸿沟，实现各部门之间横向数据共享，进而合理设置政府部门，并对其功能加以整合优化，从而实现对自身部门设置和行政流程的科学化打造，实现政府转型。

不同类政策间的内外协同：对开放政府数据的不同政策类之间协同广度和协同强度两个角度进行分析。例如，增加某一部门联合其他部门分别针对开放政府数据发布不同类的政策的次数，增强部门联合其他部门的能力，提升政策协同广度；加大某一部门针对开放政府数据政策联合其他部门发布不同类政策的次数与协同广度的比值，扩大部门间合作性，增强协同强度。

5 结 语

作为一个先导性的研究，本文希望能够将协同学的相关思想、理论、方法、工具引入开放政府数据领域的研究中，并为未来我国在构建开放政府数据政策协同框架和协同机制、加强政策制定和执行过程中的协同提供思路。本文作为开放政府数据政策协同的先导性研究，尝试引入政策协同的概念和理论，通过对国内外开放政府数据的研究现状以及理论基础的梳理，初步构建了开放政府数据政策协同框架，以期能够成为后续研究的基础。然而，开放政府数据政策协同的影响因素、开放政府数据政策协同框架以及我国开放政府数据政策协同的改进措施等方面，仍有待后续进行深入研究。

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