供给侧结构性改革背景下的农业保险发展对策研究

2018-06-22范玲

求是学刊 2018年3期

摘要：为促进农业产业的健康发展，2016年发布的中央“一号文件”做出了推进农业供给侧结构性改革的重要战略部署，并提出要将农业保险作为农业产业发展的重要保障手段之一。但始于2006年的政策性农业保险制度，却因存在于供给侧的种种不足并未有效助推农业产业的发展，政策实施效果不尽如人意。为适应和引领经济发展新常态，在推进农业产业供给侧结构性改革的背景下，强化农业保险对农业产业发展的支持粘度，从供给侧提升农业保险产品质量、增加有效供给以及构建供给风险防范机制等举措，对于农业保险供给侧结构性改革较具有实际意义。

关键词：供给侧结构性改革；农业保险；外部性；保险供给

作者简介：范玲，哈尔滨商业大学金融学院副教授（哈尔滨 150028）

基金项目：黑龙江省哲学社会科学研究规划项目“黑龙江省农业保险新常态发展模式构建路径研究”（15JYE02）

DOI编码：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2018.03.008

一、问题的提出

2015年11月10日，在中央财经领导小组第十一次会议上，习近平总书记首提“供给侧结构性改革”。习近平总书记指出，在适度扩大总需求的同时，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，从生产领域提供优质供给，使供给体系更好适应需求结构变化。为具体落实中央部署，2016年，中央“一号文件”（即《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》，以下简称《意见》）中又提出了“农业供给侧结构性改革”的概念，强调新时期着重加强农业产业供给侧结构性改革，并强化了农业保险对于农业产业发展的重要意义。《意见》指出，要用发展新理念破解“三农”新难题，推进农业供给侧结构性改革，把农业保险作为支持农业产业发展的重要保障手段，将农业保险高效地融入现代化农业发展的各个环节中去，从农业保险覆盖面、农业保险险种品类以及风险保障水平方面完善农业保险制度，发挥农业保险制度在农村金融体系建设以及农业产业化结构调整和转型升级中的重要作用。

习近平总书记在党的十九大报告中强调：农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总体要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。但是，农业产业与生俱来的弱质性特性，使其在发展过程中很难规避诸多系统性风险和非系统性风险的影响，农业生产收益波动性明显。因此，为了减轻农业生产之不稳定性给国民经济发展造成的不利影响，各个国家纷纷建立本国的农业保险制度，进行农业保险安排以期社会化分散农业经营中的风险。作为处理农业风险的重要财务安排以及农业产业发展助力保障的农业保险制度，是世贸组织允许各国支持农业的“绿箱”政策之一，是农业生产的稳定器和助推器，对于减少农业生产者的后顾之忧，在农业生产体系内部“去产能”“去库存”“去杠杆”“降成本”“补短板”，优化农业产品供给结构，支持農业产业供给侧结构性改革，有效提升农业产能有着非常重要的作用。

然而，农业保险因具有准公共产品属性，其供给和消费均会产生正外部性效用。[1]但在私人消费成本不能被弥补的情况下，农业保险正外部性效用并不会明显显现。加之我国农业生产者的风险意识不强，他们并不是风险规避者且过度依赖国家扶持，对于农业保险的投保热情不高，农业保险需求乏力。因此，基于充分发挥农业保险正外部性效用的政策性考虑，从2006年起国家采取成立农业保险公司、商业性保险公司与政府联办或由商业性保险公司为政府代办等多种形式，在部分省市试点推广政策性农业保险，并由保监会会同农业部等有关部委研究制定了《政策性农业保险试点方案》，进一步加大对试点工作的政策支持。

在国家以及地方政府的支持下，政策性农业保险制度取得了服务“三农”的预想政策效果，农业保险的再分配功能以及对于弱质农业的支撑作用开始显现。但是，由于农业生产面临着较高的自然风险、市场风险以及质量安全风险，诸风险高度相关，加之农业保险市场存在着较其他保险市场更为明显的信息不对称现象，农业保险的业务管理费用率以及保险赔付率居高不下，商业性保险公司无意主动介入农业保险市场的供给，农业保险市场一直处于供给主体缺失的低水平发展状态。虽然国家对于经营农业保险业务的保险公司给予了营业税方面的政策优惠，但却并不足以化解其低利润率水平下较高的经营风险。目前，已有商业保险公司采取减少农业保险供给险种和压缩农险规模的方式逐渐淡出利润惨淡的农险市场，这在一定程度上宣示着通过市场制度加以维护的农业保险经营的失败。另外，由于农险产品开发成本较高，供给主体产品创新动力不足，农业保险市场因此存在着严重的产品结构单一以及单一供给下的结构性产能过剩等问题。凡此种种来自农业保险供给侧的不足，不仅影响了农业保险市场的发展，还致使农业生产者的保险需求得不到有效的满足。供需失衡、错位以及要素配置的扭曲导致了农业保险市场发展中市场失灵态势的出现。具体以黑龙江省为例，作为政策性农业保险试点省份，政策性农业保险制度实施近10年来，农业保险的发展仍存在着诸如保险保障程度低下、政府财政补贴实效不强以及农户投保积极性较差等问题。如何通过农业保险供给侧结构性改革，全面提升农业保险的供给能力和服务水平，调整产品结构，化解单一性过剩产能，提高农业保险产品供给的质量以及技术性含量，实现农业保险市场供需均衡发展的多核驱动，提升农业保险对于农业产业发展的效率性支持，更好地服务现代化农业，促进农业生产的转型升级，主动适应和引领农业经济发展新常态，乃是农业保险发展的当务之急。

二、农业保险发展现状及存在的问题——以黑龙江为例

（一）黑龙江省农业保险发展现状

作为拥有耕地面积达1586.6万公顷的农业大省，1黑龙江省于2004年开始了政策性农业保险试点，是全国首批进行农业保险试点的9个省份之一，亦是首批被纳入农业保险中央财政补贴范围的省份之一。按照《黑龙江省农业保险保费补贴管理办法》规定，种植业农业保险保费的分担比例是中央、省、市县三级财政合计补贴总保费的80%（分别是40%、25%和15%），农民自负比例为总保费的20%；养殖业保费补贴为中央财政负担50%，市县财政负担30%，养殖户自负20%。

自2013年3月1日起，国务院颁布的《中华人民共和国农业保险条例》（以下简称《农业保险条例》）开始于全国范围内施行，这为我国以及黑龙江省的农业保险发展提供了法律上的支持与指导。为了进一步提升黑龙江省农业保险发展的实效性，2013年以来，黑龙江省委、省政府将农业保险纳入到《黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革试验总体实施方案》统筹实施。2014年，又先后出台了《黑龙江省人民政府关于促进农业保险发展的若干意见》和《黑龙江省人民政府关于促进全省金融保险业发展若干政策措施的意见》，确定了“扩面、提标、转制”的农业保险总体发展思路，要求各级政府高度重视对农业保险的扶持和投入，将农业保险保费补贴资金列入财政年度预算。积极探索粮食、生猪等农产品的目标价格保险试点工作，逐步减少或取消产粮大县的县级保费补贴，但至今并未辅以更为具体的细化执行标准和推进日程表。

2015年，黑龙江省财政厅会同有关部门联合下发《关于黑龙江省中央财政保费补贴型种植业保险条款拟定工作有关事项的通知》（黑财函[2015]85号），拟将种植业保险平均费率由10.38%降至7.84%；平均每亩保费由37.5元降至18.6元；基础保障水平由平均每亩148元提高至178元，最高至303元，力争覆盖每亩全部直接物化成本。目前，新的保险条款已报保监会备案。同年，黑龙江保监局施行三项措施以强化农业保险的“公开、到户”。一是将“五公开、三到户”标准固化于理赔程序之中；二是以“到户”标准细化承保、定损与理赔工作；三是各项工作信息公开上网，加强社会监督。另外，对投保面积在500亩以上的投保农户进行100%实地验标，并按照灾情程度抽样定损。

在农业保险制度的具体实施上，黑龙江省被列为农业保险中央财政补贴试点省份的当年即实现保费收入13.75亿元，同比增长312.14%，占全国农业保险保费收入的15.67%，当年承保能繁育母猪190万头、奶牛49万头，全年共支付保险赔款10.55亿元；2009年，黑龙江省非垦区的52个县、48万户种植业保险承保面积为2087.2万亩，其中玉米717.8万亩、大豆1160.4万亩、水稻182.2万亩、小麦26.8万亩。养殖保险领域，全省共承保能繁育母猪137.7万头，奶牛7.3万头，当年农业保险赔付支出共计10.58亿元；2011年，黑龙江省实现农业保险保费收入共计16.41亿元，同比增长17.29%。其中，政策性种植业保险的承保面积达到6758万亩，覆盖率达37.13%；2012年，种植业承保面积8551万亩，覆盖率为47%，全省农业保险实现保费收入22.16亿元，共计支付赔款11.32亿元，赔付率为51.08%；2013年，黑龙江省实现农业保险保费收入28.33亿元，粮食作物承保面积1.01亿亩，森林保险承保面积6284.85万亩，承保能繁育母猪、奶牛70.69万头，保险赔付32.47亿元，赔付率114.61%；2015年，黑龙江省进行了农业保险条款的修订，并在扩大保险责任的基础上积极探索市场风险保障以及保险费率调整，四大主要承保农作物的保险费率降幅达17%—30%，全年共实现农业保险原保费收入28.95亿元，保费规模位居全国第四位，实现了近1亿亩耕地的农业保险覆盖。1

2016年，黑龙江省开始探索农业指数保险，开创了财政巨灾指数保險制度安排和巨灾指数保险精准扶贫的先河。此次试点以阳光农业相互保险公司分别与黑龙江省财政厅、瑞士再保险公司签订农业巨灾指数保险单及再保险合同的方式进行。投保人为黑龙江省财政厅，被保险区域为黑龙江省省内的28个贫困县，原保险保险人为阳光农业相互保险公司，再保险保险人为瑞士再保险公司，分保比例为80%，具体的险种则包括有低温指数保险、干旱指数保险、降水过多指数保险以及洪水淹没范围指数保险。本次承保的原保险合同保险金额为23.24亿元，除洪水淹没范围指数保险的保险费率为6.16%以外，其他三个保险险种的保险费率均为4%。[2]

（二）存在的问题

1. 单一供给下的保险保障不足

保险供给是指在一定的保险费率水平下，保险市场上各家保险公司愿意并且能够提供的保险商品数量，足以弥补营业成本以及满足预期利润率要求的保险费率是决定保险供给的关键。因应农业保险产品经营中高风险与低利润率并存，保险公司并不乐于积极拓展农业保险业务，农业保险供给一直处在有限产品结构下的供给过剩状态，而在本已单一供给过剩的农业保险市场发展中还存在着农业保险产品保障不足的问题。

现阶段，农业保险市场上在售的保险产品仍以覆盖部分物化成本的“成本保险”为主。虽有部分省市推出了产量保险、天气指数保险以及“保险+期货”的新型农业保险产品，但因新产品仍处在试点阶段，市场前景并不明朗，新产品未大范围推广，农业保险市场仍在以成本保险为主的单一供给模式中徘徊。除此之外，农业保险产品保障不足还集中体现为保险金与直接物化成本之间差额的巨大。以黑龙江省为例，目前，按照《黑龙江省农业保险保费补贴管理办法》的规定，政策性种植保险的保额原则上为包括种子成本、化肥成本、农药成本、灌溉成本以及机耕成本和地膜成本在内的直接物化成本，但除了黑龙江垦区外四大作物保险的保额分别为水稻200元/亩、玉米145元/亩、大豆120元/亩、小麦125元/亩，按照算术平均数计算得出的综合保险金额为亩均147.50元，仅仅达到农户直接单位物化成本的20%—40%左右，且投保面积和保险费率无关，无法体现规模投保优待。另据黑龙江省第二次土地调查结果显示，黑龙江省农村家庭户均占有耕地面积约为12.95亩，假设农户所耕种土地全部受灾，被保险人可以获得的保险保障上限均值约为1910元，仅占到黑龙江省农村家庭居民人均总收入的28.80%左右，保障程度着实偏低。而当成灾比例在50%的中值水平以下时，这一比例将下降到14.40%左右，保障程度进一步减弱。

养殖业保险方面，根据《黑龙江省养殖业政策性保险工作实施意见》的具体规定，能繁育母猪保险的保额为1000元/头，保险费为60元/头（中央财政补贴30元、省级财政补贴12元、县（市）财政补贴6元，投保人自负12元）；奶牛保险的保额为：进口奶牛保额8000元—10000元（需提供相关进口手续），普通奶牛保额6000元—8000元，保险费率6%—7.5%（投保奶牛50头及以上的费率为6%，投保奶牛50头以下的费率为7.5%）。中央、省、县各级财政保费补贴标准分别为50%、20%—25%（能繁育母猪补贴20%、奶牛补贴25%）、5%—10%（能繁育母猪补贴10%、奶牛补贴5%），参保农户（龙头企业、农民专业合作社）承担比例不高于20%。虽然各级财政的保费补贴大大减轻了农户的经济压力，但无论是能繁母猪保险，还是奶牛保险，过低的保额都不足以提高养殖户的投保热情，致使近年间黑龙江省政策性养殖保险的覆盖率在低水平徘徊。

2. 保费补贴对需求侧拉动实效较差

因农户认识偏差和侥幸心理导致的感知失灵以及系统性风险所导致的市场失灵现象的存在，农业保险的正外部性效用并未很好地实现。[3]为了纠正农业保险市场中的市场失灵现象，主流观点较为一致地认为农业保险只有采取政府经营或者国家财政支持商业保险公司经营的模式才更具效率，也更加符合公共利益。[4]1990年，Hewitt和Wright在具体考察了多个国家的农业保险制度之后发现，在没有政府补贴或财政支持的情况下，历史上农业保险的一切险种（All Risk）和多重农作物保险（MP-CI）的商业化经营均未获得成功。[5] 冯文丽（2004）认为，我国的农业保险经营不符合商业化经营条件。在这种严重不足的制度供给下，保险人完全按照商业性原则经营政策性农险，风险较大，费率较高，也缺乏法律依据，在有些地方甚至被当地政府作为“乱收费”而强行停止。[6]因此，在已经实施了农业保险制度的40多个国家中，政府无不对农业保险给予了不同比例的保费补贴与政策优待。作为工业反哺农业的一条重要途径，农业保险保费补贴属于WTO《农业协定》中的“绿箱”支持政策，这项政策对于提高农业保险的覆盖率具有十分重大的意义。就此，我国财政部部长楼继伟指出，我们要结合国内外理论与实践，从“外部性原则、信息处理的复杂性、激励相容机制”等方面来提升保费补贴的政策实效。

2007年，财政部首次将“农业保险保费补贴”列为财政预算科目，并规划了10亿元人民币的财政预算额度，选择了内蒙古、吉林、江苏、湖南、新疆、四川这6个省（自治区）进行农业保险的保费补贴试点，2008年又将黑龙江省确定为政策性农业保险保费补贴试点省份。目前，黑龙江省对于农业保险的财政支持主要以直接补贴保费为主、税收优惠为辅的方式进行。从2007年开始施行农业保险保费补贴至今，中央政府确定的保费补贴品种已经由5个增加到了10個，地方政府的补贴比例亦是逐年提高。另外，自2016年起，为了支持耕地地力保护和粮食适度规模经营，农业补贴改革开始在全国范围内推行。市县财政除保费补贴外，还将承担每亩标准为71.45元的耕地地力补贴。各级财政承担的高额保费补贴以及耕地地力补贴促使农业保险投保率有了明显提升，但是此等规模的财政补贴支出却给上述贫困县带来了非常巨大的财政压力。下级政府为了完成上级政府下达的任务指标，将是否投保农业保险与农耕资金贷款挂钩以强制农户投保，或者与保险公司合谋伪造农户签字承保、要求保险公司在期末不出险的情况下返还保费或减少下期应缴保费，或施压于保险公司向其提出虚假赔付、增加赔付和返还保费补贴资金的要求。甚至有的乡一级政府强制扣留投保农户的保险赔款用于基础设施建设捐款。地方政府的违规操作，使农业生产者对于投保农业保险存在着强烈的抵触情绪，本着扶持农业产业发展之初衷而实行的多级财政补贴政策，并未取得预想的政策效果，需求侧拉动实效较差。

3. 收入结构变化致农业保险需求乏力

风险防范手段包括自留、规避和转嫁等几种主要方式，保险属于风险转嫁的一种具体形式。作为风险管理手段，保险的作用是对由风险所造成的经济损失进行补偿，而用于补偿的货币和物资又必然来源于人们满足当前消费后的剩余。从这个意义上来看，保险的有效需求取决于社会产品的剩余程度及社会生产力的发展水平。[7]虽然所有的风险都可以通过保险的方式转嫁，但并非所有的风险都适宜通过保险的方式进行转嫁。受前提条件的制约，只有同时满足损失概率大、损失程度高这样两个条件的风险，才更加适合也更乐于被风险受体通过保险的方式进行风险防范。农业生产所具有的高风险性以及弱质性无疑满足了其中一个要件，但是收入结构的改变却导致风险损失程度高的要件未完全得到满足。

2011年至2015年间，黑龙江省农村家庭居民人均纯收入的平均上涨比例（同比）约为9.99%；工资性收入平均上涨比例（同比）约为10.90%；经营性收入平均上涨比例（同比）约为10.21%，相较之下可见工资性收入增速较快。在比例结构上，2011—2015年，经营性收入仅占纯收入总额的62%左右，工资性收入、财产收入以及转移性收入占比达到了40%左右。1收入结构的改变，使得登记为农村户籍薄上的人口不再是狭义上的、靠天吃饭的农民。工资性收入的比重加大，意味着他们受到农业风险的影响逐渐减小，二者之间具有反向相关关系。另外，在农业保险的外溢性特征和当下农村社会保障制度不健全的现实环境下，农村居民有着太多的诸如子女教育、医疗以及养老方面的风险需要规避，满足了当前积累和消费后的可支配剩余所剩无几，名义收入的增长对于农业保险的需求仅仅起到了极为有限的拉动作用。

除此之外，中央以及地方政府的各项惠农政策（例如粮食补贴和良种补贴）进一步化解了农业生产者的农业产业经营风险，但同时也对农业保险市场造成了较为明显的挤出效应以及农村居民对国家扶持的依赖度日益增强，进一步拉低了农业生产者的农业保险需求。

4. 农业生产者保险意识薄弱

所谓保险意识，是指人们在生产、生活、工作当中形成的对于保险商品的认知程度，通常表现在人们对保险商品的认可程度、需求程度、购买动机、消费偏好，以及选择标准等一系列的心理活动过程。[8]保险意识受到文化因素、历史因素、经济因素以及心理因素等的影响，是一个受到诸多内生变量与外生变量综合影响的心理活动过程，是形成购买动机并致潜在保险需求向有效保险需求转化并影响保险密度以及保险深度的关键性因素。在国民经济以及农业产业经营模式由粗放型向集约型转变的进程中，农村居民的生存需要已基本得以满足，伴随而来的义利观也在发生着明显的变化，农业生产者的经济行为逐渐呈现出一种由生存理性向经济理性转变的态势。转变需要一个过程，并不是一蹴而就的，而一成不变地真正意义上经营农业的时代尚未到来。处于这个转变过程中的农民，温饱有余，小康不足，形成于固有生存理性下的思想观念、行为模式仍阻碍着他们去做出符合市场规律的行为决策。

保险产品，具有区别于其他商品的射悻性以及消费上的无形性特征，保险产品的使用价值集中体现在保险期限内的无形风险保障方面。当合同期内未有约定保险事故发生时，保险人无需承担保险责任，更无需返还保险费。保险产品这种无形保障功能，可以减少风险受体的后顾之忧并合理地进行财务安排，但却也在风险事故未发生时造成一种非等价交换的错觉。加之侥幸心理以及风险认知偏差的影响，相当一部分农业生产者的保险意识处于主动或被动的抑制状态，有效保险需求并未得以形成。另根据赓国柱等学者的调查研究表明，我国农民并不是风险规避者，靠天吃饭思想根深蒂固。面对较为频发的自然灾害以及不确定性的市场风险，他们更多地采取了农作物品种分散化种植、高产品种耕种、亲友互助以及依靠政府帮扶等“自我保险”方式化解农业生产风险。另外，年龄以及受教育程度也是影响到保险意识的主要因素。据调查表明，目前我国农业生产者之中普遍存在着从业者年龄偏大、学历构成偏低的情况，他们对于农业保险的属性以及功能知之甚少。除此之外，农村居民对于保险代理人的普遍偏见，都导致了农业保险的保险密度以及保险深度均不十分理想。

三、推进农业保险供给侧结构性改革的对策建议

习近平总书记在党的十九大报告中指出，我国经济正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线。具体在实施乡村振兴战略方面，习近平总书记强调指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。要坚持农业农村优先发展，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，完善农业支持保护制度。

农业保险，作为构建现代化农业发展体系的一项强有力的农业支持保护制度，是培育新型农业经营主体、健全农业社会化服务体系、实现小农户和现代农业发展有机衔接的有力保证。但就目前黑龙江省农业保险发展中存在的问题来看，农业保险对于现代化农业发展的支持功能并未得以很好地实现。因此，深化农业保险体制改革，增强保险服务农业、农村实体经济的能力，进行以农业保险供给侧结构性改革为主线，农业保险需求侧协同配合为必要，农业保险立法为保障的多管连动，才能更好地顺应农业产业发展对于农业保险的新期待。

（一）抓牢农业保险供给侧结构性改革主线

1. 提升农业保险产品供给质量

产品质量，是衡量产品供给有效性的核心要素之一。保险产品的产品质量可以通过保险保障程度加以衡量，保险保障程度是一个多维评价指标体系，体系内的构成指标不仅包括保险金额度高低，还包括险种的多寡、保险金档位的多少及其档位间的宽度如何。因此，保险保障程度的提高需要综合考虑体系内的各因素，协调进行。

首先，提升保险金额度。保险金额度的提升，要使得基本的保产量类农作物保险以及养殖类保险的最大覆盖程度可以直达投保人的全部物化成本。通过保险精算技术的支持，在全部物化成本的区间内（包括种子、化肥、农药、灌溉以及机耕和地膜成本）进行不同保障档次的保险金额度规划，增强投保人的可选择性；第二，尽快将尚处于方案设计阶段的大豆、玉米、水稻等主要农作物价格保险试点工作付诸实施，并尝试开展“期货+保险”的金融保险融合创新模式，适时将农产品价格保险赔付与期货市场发展结合起来，在保险合同条款中约定如遇期货合约各交易日收盘价的均值在保险合同约定的目标价格以下，保险人承担差值部分的赔偿责任；第三，开发天气指数保险，防范自然灾害频发导致的农业减产以及农民减收。当然，由于基差风险的影响，需要结合各省（地区）的实际情况，综合利用经验定价法、分布拟合法以及动态建模法进行产品定价，并在方案设计、触发条件以及免赔条款制定上全盘考量。

需要强调的是，在不提高保险费率的前提下，保险保障程度的提高对于保险产品的供给方而言意味着成本的增加或者是营业利润的减少。因此，政策制定者在以保险保障程度提高作为提升保险产品供给质量的同时，不能忽略保险供给方的利润诉求，行政力量不能过度侵蚀商业主体的经营自由。然而，按照《中华人民共和国营业税暂行条例实施细则》的规定，经营种植业、养殖业、牧业种植和饲养动物险种的保险公司仅仅被免征營业税，除此之外没有其他税收方面的优惠。因此，为了提高保险公司介入农业保险市场的积极性，降低保险机构的经营成本，提升保险公司抗风险能力，就需要在税收方面，给予农业保险经营机构更多优惠，以从保险公司角度增加农业保险供给，实现农业保险市场的供需均衡。

2. 提升农业保险供给效能

对于具有正外部性特征的公共物品而言，当政府不能确保其生产时，公共产品的供给或是不能完全满足需求，或者是完全没有供给，产品供给缺乏效率并引致消费损失。因此，为从根本上提高农业保险市场的产品供给效率以充分实现农业保险产品的正外部效用，实行农业保险的条件性强制投保以及保费补贴区分原则无疑是提高农业保险覆盖率的有效手段。就财政补贴的改进而言，应需考虑融进当地GDP、财政收入、农业总产值、农业占当地GDP比重、当地政府对农业支出额、农民纯收入等因素综合考虑。[9]

首先，在提高中央财政补贴比例的基础上逐步降低直至取消县级以下政府（包括县级政府）财政保费补贴支出。同时，构建一套有效的动态评价指标体系对农业保险保费补贴机制进行绩效评价与补贴比例调整。第二，按照实际耕种面积（或养殖规模）以及农产品品类做强制投保划定标准。对于实际种植或者养殖规模达到一定水平的农户（具体耕种面积的大小由各级地方政府统计后确定），强制其参加农业保险，实际种植面积较小者则实行自愿投保原则。另外，为了避免财政补贴的矫枉过正，可以借鉴美国、日本等国家的经验，对于关系到国计民生的重要农作物品种，实行强制保险并由政府提供较高比例的保费补贴。对于那些市场化程度较高的粮食作物、经济作物以及家禽、牲畜等农产品，实行自愿投保原则，政府对此不提供保费补贴。第三，辅以政策利导。为全面提高农业保险覆盖范围，借鉴美国《1994年农作物保险改革法》的做法，将投保农业保险作为农业生产者优先获得其他金融支持的前提条件，以此诱导未达到强制投保标准的小农户基于成本收益的考虑而主动投保。

实际上，黑龙江省政府已经就此做出了努力。2014年，黑龙江省政府即在发布实施的《黑龙江省人民政府关于促进农业保险发展的若干意见》中提出要加大保费补贴力度，高度重视对农业保险的扶持和投入，将财政补贴资金列入各级财政年度支出预算，对因保险保障标准调整以及因直接物化成本扩大覆盖而增加的保费给予财政补贴。积极探索粮食、生猪等农产品目标价格保险试点，逐步减少或取消产粮大县县级保费补贴，并在取得保险公司同意的基础上，将上述方案列入保险合同，切实发挥政策的实效性。

3.弥补农业巨灾保险产品供给短板

从福利经济学的角度分析，农业巨灾损失风险既不能完全视为私人风险，也不能将其等价于公共风险，而应界定为处于私人风险和公共风险之间的“准公共风险”。[10]巨灾风险的防范，关乎于农业生产者的经济收入，对于农业产业的稳定发展的意义更为重大。农业巨灾风险管理的经验表明，在众多的风险管理手段中，农业巨灾保险的成效较为显著。2014年，保险业发展的“新国十条”（即《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，以下简称“新国十条”）发布实施。“新国十条”指出，要通过建立巨灾保险制度的方式逐步形成财政支持下的多层次巨灾风险分散机制。至此，国家已将构建巨灾保险制度作为重要的战略部署。然而，农业巨灾保险的经营对于经营主体的资产水平、抗风险能力以及保险监管有着很高的要求。无论对于政府还是商业性保险公司而言，提供农业巨灾保险产品的有效供给都并不十分容易。在政府无法独资经营农业巨灾保险产品时，政府主导与商业化运作相结合的农业巨灾保险经营模式无疑是有效增加农业巨灾保险产品供给并调整产品供给结构的必然之选。

第一，“政府主导+商业化运作”为基调。巨灾保险具有显著尖峰厚尾特征，这种厚尾性特征使得巨灾风险集合分散的可能性明显下降，甚至是在极端情况下，还可能会出现“分散陷阱”。在无法获得“大数法则”支持下的精准保险费率数据时，基于经营稳定考虑的、追逐利润最大化的商业性保险公司，并不十分愿意介入巨灾保险的产品供给环节，巨灾保险市场存在明显的需求大于供给的现象。解决农业巨灾保险市场的失灵现象，必须政府介入。就此，我们可以借鉴日本和土耳其的做法，由政府和保险公司共同作为巨灾保险的承保人，在全商业化、完全政府参与的管路中进行选择，在推进的过程中逐渐减少政府的参与程度，渐进地推进农业巨灾保险的市场化运作。同时，为了鼓励商业保险的介入，由政府向其施行税收上的优惠。

第二，充实巨灾保险保障基金。在“政府主导，市场运作”的总体思路指导下，成立一个政府支持、专业机构负责管理的省级巨灾保险保障基金（机构名称为“农业风险管理局”），由财政资金、巨灾保险的原保险人以及再保险人的保费收入、粮食风险基金以及资本市场所得作为注资。

第三，充分利用金融市场的资金融通功能，进行巨灾风险的证券化运作（ILS）。由境内保险公司作为发起人，以境外特殊目的机构（SPVs）或国内的证券公司为发行主体，设计开发巨灾保险期货、巨灾保险期权、巨灾债券等巨灾风险证券化的具体产品形式，并以逐渐完善的资信评级为发行保障，提高资本市场的信息透明化程度，借此提高投资者的购买主動性。

4.平顺再保险平台提升供给能力

市场发展的历史经验表明，保险人在保险供给方面存在着较为普遍的“模糊厌恶”，对于营业费用率以及保险赔付率“双高”的保险品种，普遍采取着较为审慎的选择与规避态度。当然，保险公司可以以提高保险费率的方式化解经营风险，但是在保险费率自由化进程加速推进的当下，提高保险费率的经营策略往往会招致竞争地位的丧失，保险公司基于此做出的策略选择将是有限供给甚至零供给。而再保险作为一种原保险人的风险分散方式，可以在很大程度上减轻保险人的供给顾虑。中国再保险（集团）股份有限公司前总裁吴高连曾形象地将再保险比喻为农业保险发展的先导、排头兵和铺路石。他表示，就像没有高速公路、没有通讯设施，经济难以发展的道理一样，没有农业再保险，农业保险同样难以发展。[11]

首先，在农业再保险业务的经营主体设置上，可以参照美国的做法，成立由国家独资的农业再保险公司，并在省级行政区划设置全资子公司。公司以政策扶持为经营导向，不以盈利为目的。公司除了进行常规的农业保险再保险业务之外，需要加强与中国农业再保险共同体以及中国财产再保险有限责任公司的业务合作，并负责对商业保险公司经营的原保险合同进行监督检查。

其次，给予原保险人以政策扶持。追本溯源，再保险业务需要以原保险业务为初始。为此，为了通过再保险方式减轻原保险人的后顾之忧以提升原保险人的承保积极性，国家以及地方财政不仅需要对投保农户进行保费补贴，还需要对原保险人进行政策倾斜，给予一定程度的费用补偿以及营业税方面的减免。然而，经营政策性农业保险的商业保险公司对于经营自留业务造成的亏损需要由经营者自行负担。[12]

最后，明确分保比例，合理确定再保险人与原保险人之间的权利义务关系。再保险的分保一般有比例再保险和非比例再保险两种方式。首先，对于比例再保险而言，应明确一个分保的比例区间，不得100%分保，具体比例需要具体核查原保险人的偿付能力确定；其次，对于非比例再保险，则需要按照不同年份的农业风险状况，由合同双方商议确定自留险位多少或者自留赔付率水平。

（二）引导农业保险需求侧协同配合

农业保险供给侧改革在需求侧的协同配合上以有效提升农业生产者的保险意识为必要。

决策，以意识为前提，意识决定行为。保险消费行为需要经历由风险认知到保险意识的转化过程，并受制约于行为主体理性预期以及可得参照点的影响。恰如西蒙所言，“一切管理决策都有一个内在约束，即可用资源的稀缺性”，这种约束“可能就是生物自身的生理、心理限度”。[13]如是约束下，对于有限理性人，能够在杂乱的稻草堆中找到足可以缝衣服的针就满足了。在绝大多数情况下，即使在特定时空下一个处于稳定状态的系统中，行为人在进行决策时仍然因为认知能力的限制而无法作出“实质理性”的决策。[14]所以，农业生产者保险意识的提高，并不是一蹴而就，需要从动态的前中后三个环节进行。

事前环节：培养农民的风险意识，对于在农业生产者中普遍存在的靠天吃饭以及过度依赖政府的小农意识进行纠偏；同时，加大保险产品宣传，普及保险常识，深入农村基层组织进行保险知识宣讲，使得农民能够从更深的实质层面了解保险的损失补偿功能；在保险产品的设计以及保险条款用语方面要更加简洁、明了，从保险条款上理清农户对保险产品的混沌化认知；

事中环节：提升保险服务的附加值，增强农户的保险产品有形化体验度以及消费体验；增加保险专员承保后现场走访的频次，以更为专业的风险防范知识指导农业生产者进行农业生产各个环节的防灾防损工作；

事后环节：积极理赔，缩短保险理赔时效，对于复杂保险事故实行先行赔付，以此扭转农户对于保险功效的错误认知。

（三）加强农业保险立法保障

2013年3月，《农业保险条例》的实施标志着我国农业保险的发展进入了一条有法可依的规范化轨道。《农业保险条例》共计5章33条，从农业保险合同以及农业保险经营原则等方面进行了规定。但是，相较于美国、加拿大以及日本等国家的农业保险立法而言，《农业保险条例》的框架安排较为粗疏，只能为处于初级发展水平的农业保险提供最基本的制度供给。加之《农业保险条例》采取的是一种普适性的立法态度，并未考虑到不同省份（地区）农业保险的实际发展状况，针对性指导意义不强。而至今为止，我国仍未出台专门规范农业保险发展的更高层级的法律，或是政策性保险法，实践中大量的立法空白亟需填补。“法律无法选择确认每一主体的每一利益，便必须对各种利益冲突加以平衡从而不致使人类社会在无谓的利益纷争中而毁灭，失去继续发展的可能。”[15]农业保险的产生和发展作为一种诱致性的制度变迁，其立法的意义远超出一般的商业规范性法律制度。[16]为了更好促发展、保民生，确保农业生产对于国民经济发展之重要基础性功效的最大化实现，国家以及省级政府应加强农业保险的立法，在法制办、财政部（厅）、农业部（厅）、林业局、保监会（局）和审计署（厅）等部门的通力配合下，以政府扶持与市场运作相结合为基调，以因地制宜地实行风险区划和费率分区为立法原则，结合省际农业产业的现实发展状况，加快农业保险法律及法规的立法进程，明确农业保险发展过程中政府所扮演的角色及其应发挥的职能，确保农业保险在规范化轨道中发展，维护农业产业的发展以及农业生产者的利益。

参考文献

[1] 高之清、张金萍：《“O2O”保险分红型政策性农业保险经营模式构建》，载《内蒙古社会科学》（汉文版） 2016年第6期.

[2] 马广媚、赵修彬：《黑龙江启动农业财政巨灾指数保险试点》，载《中国保险报》 2016年8月1日，第01版.

[3] Skees J R，Barnett B J. “Enhancing Microfinance Using Index Based Risk-Transfer Products”，in Agricultural Finance Review，2006，66（2）： 235-250.

[4] 庹国柱、王国军：《中国农业保险与农村社会保障制度研究》，北京：首都经贸大学出版社，2002.

[5] 冯俭、张立明、王向楠：《农业保险需求的影响因素及财政补贴调节效应的元分析》，载《宏观经济研究》2012年第1期.

[6] 冯文丽：《我国农业保险市场失灵与制度供给》，载《金融研究》2004年第4期.

[7] 孙祁祥、贲奔：《中国保险产业发展的供需规模分析》，载《经济研究》1997第3期.

[8] 陈钦：《浅谈农民的农业保险意识》，载《农业经济与科技》2008年第3期.

[9] 钱振伟、张燕、高冬雪：《基于三阶段DEA模型的政策性农业保险财补效率评估》，载《商业研究》2014年第10期.

[10] 庹国柱、王德宝：《我国农业巨灾风险损失补偿机制研究》，载《农村金融研究》2010年第6期.

[11] 仝春建：《以农业再保险为先导推动农险发展》，载《中国保险报》2008年12月15日.