调整和完善改革策略和方式

张思平

习近平同志在十九大报告中，在肯定改革取得的成绩的同时，明确指出“我们的工作还存在许多不足，也面临不少困难和挑战”，其中包括“一些改革部署和重大政策措施需要进一步落实”。在2018年习近平同志主持召开的中央全面深化改革领导小组第二次会议上，他特别强调，“要弘扬改革创新精神，推动思想再解放，改革再深入，工作再抓实，凝聚起全面深化改革的强大力量，在新起点上实现新突破”。

实现习近平同志“实现新突破”的要求需遵循改革工作的规律，总结包括前五年在内的40年改革开放成功的经验，正视当前改革工作中存在的问题，按照习近平同志“改革再深入，工作再抓实，凝聚起全面深化改革的强大力量”的要求，对改革工作的策略、方式、方法进行相应的调整和完善。

从全面推进向改革的重点突破转变

这几年在中央和国家各部门出台的上千项改革方案、举措的基础上，各省、市政府层层加码。使得地方很多改革方案根本没有时间去真正落实。这种状况不从根本上改变，中央的改革目标可能会基本落空。为此，建议：

一是从2018年，除非特别重大的改革，由中央统一部署出台外，各级原则上不再出新的改革方案、举措，使改革方案不再做加法，甚至对一些明确难以落实下去的改革方案做减法，暂停实施或延期实施。

二是实事求是地调整全面深化改革的路线图、时间表。比如，从整体上，可以考虑将十八届三中全会《决定》中确定的2020年的时间表，调整为2022年，这样可以与党的十九大产生的中央集体领导班子的任期时间相衔接，使各项改革工作的计划时间表更为切合实际。

从具体上讲，建议中央和国家有关方面对已经出台的1500多项改革措施，以是否达到改革效果为目标进行具体分析排查，实事求是地重新确定改革的时间表。该延长的延长，该补充的补充。

三是突出改革工作的重点，抓住影响改革全局的关键环节，力争尽早实现突破，带动改革全局，尽快改变当前许多改革领域面临着的胶着状态。

为了推动重点领域、关键环节的改革取得突破，建议国家层面建立一些重点改革领域的协调推进机制，制定这些领域关键环节改革的具体方案和举措。形成以关键环节改革的突破，带动重点领域的突破；以重点领域的改革突破，带动全面深化改革全局的突破。

自上而下的顶层设计与自下而上的基层创新相结合

新时期全面深化改革在策略和方法上，主要是采取顶层设计自上而下推进改革，并在顶层设计的前提下，在部分领域和方面进行试点而逐渐展开，这种改革的策略和方式，克服了21世纪的改革工作存在的不足，基本适应了全面深化改革的需要，具有使改革纵览全局、决策迅速、协调有力、执行力增强的很多优势。

但同时，随着几年来改革实践和改革工作出现的新情况、新问题，这些策略方法也需要进行适当的调整。

一是对改革本身的不确定性考虑不足。

“五位一体”的全面改革是个庞大的多维的社会系统工程，是一个不断探索、校正、深化、完善的过程，在解决一个问题的同时往往会催生出其他问题，如不及时解决新出现的问题，改革要么难以推进，要么走样，要么达不到预期的目标。因此，希望用总体设计、标准化建设、一体化指挥来推进，不太符合改革工作本身的规律。

二是缺乏基层改革的可操作性和动力机制。

从改革开放的实践方法论上来看，我国改革开放的典型特征是：由基层提出来、干起来；中央经过系统调整，充分论证，集中一线干部和群众的经验、智慧和创造；然后中央以文件、政策以及法律法规调整方式进行推广、普及。這样比较符合实际。推广操作起来也比较到位。

而完全依据顶层设计，依靠强有力的自上而下的行政强制力推动的改革，往往既缺乏调动基层改革的积极性，又造成改革方案缺乏可操作性。

三是改革的区域异差性兼顾不够。

从中国国情来看，各地的经济社会发展情况、干部群众的认识水平等差别很大，全国划一的改革方案往往是脱离实际的，即使用行政手段强行推进，也往往达不到改革的目标。

四是全面深化改革的实践中也需要对改革工作的方式、方法进行必要的调整和完善。

比如在改革方案的顶层设计方面，这几年国家层面推出的1500多项改革举措，数量太多、内容太细，很难给基层的创新留有足够的空间。并且绝大多数的改革方案缺乏基础的改革探索和经验，出现片面性。

又如在改革工作的推动方面，各个层次缺乏改革过程所需要的真实信息反馈机制，下级不能对上级制定的改革方案进行及时有效的完善和修正，迫使下面要么形成以“文件落实文件”的“改革空转”，要么使改革脱离本地实际，达不到或者不能完全达到改革的社会效果。

综上所述，未来的全面深化改革在继续贯彻落实十八届三中全会《决定》的顶层设计的方向和前提下，改革策略应将自上而下顶层设计为主，调整为自上而下的顶层设计与自下而上的基层创新相结合。

对国家已经出台的1500多项改革举措进行分析调整，对国家各部门出台的一些比较具体、微观的改革方案、举措，允许下级和基层根据情况进行修改和调整：

在不违背国家有关部门制定的改革方案基本方向的前提下，允许各地制定与上级不完全相同的改革方案、措施；

今后国家有关部门在部署改革工作时，要尽可能为下级和基层因地制宜、创造性执行国家有关改革文件、举措创造一定的环境，留有一定的空间；

对下级和基层在改革中不同做法和意见建议，应允许充分讨论，不宜把所有改革中的不同意见和不同做法笼统地以“讲政治、讲大局”的高压手段进行批判，避免扼杀基层对改革的有益探索和创造性；

在不违背中央改革大方向和基本原则的前提下，鼓励基层大胆试点探索，取消对基础改革试点的审批制度，对一些重大的改革试点可采取备案制的方式妥善处理等等。

克服新的形式主义确保全面深化改革的真正落实

自十八大以来，党中央开展的群众路线教育、“两学一做”以及反腐败、党风党纪建设等一系列活动，取得了一定的效果，尤其是享乐主义、奢靡之风得到了一定程度的遏制。

但与此同时，在克服旧形式主义不同表现形式的同时，又产生了新形势下新的形式主义、官僚主义的表现形式。新的形式主义在改革工作中的表现尤为突出，习近平同志在十九大后第二次全面深化改革领导小组会议上反复强调，“要拿出实实在在的举措克服形式主义问题，要求改革督察要扩点拓面、究根探底，既要听其言，也要观其行、查其果。对不作为的，要抓住典型，严肃问责”等。

因此，十九大后推进全面深化改革工作中，应当把克服新的形式主义、官僚主义作为工作的重点，确保各项改革目标的真正实现。

在改革工作中，新出现的形式主义、官僚主义的实质是不改革、假作为。

一是虚多实少。一些地方领导干部讲话、作报告口不离改革，地方媒体天天宣传本地改革成果，抓改革的调子越来越高，成绩越吹越大，但真正有突破意义的改革并不多。

二是改革“空转”。不少地方不同于前些年表现的“政令不出中南海”的局面；新的形式主义下，主要表现在对上级部署的各项改革文件、举措，采取以会议落实会议、以文件落实文件、以讲话落实讲话、以批示落实批示、以文字材料应付督察的方式，使相当多的中央改革举措空转一圈。

三是做“太平官”，明哲保身。各级干部在改革方面普遍存在“只求不出事，宁愿不干事”的状态，面对复杂的改革局面，不想改、不敢改、怕惹麻烦、怕出事、怕得罪人、遇到矛盾绕着走，做“太平官”。

四是对改革消极怠工。一些地方对于改革中遇到的问题，凡事请示上级，避免自己担责，使一些本来地方政府和基层可以解决的改革问题，出现层层上报、层层不表态的现象，使很多改革举措久拖不决。

五是评估督察的形式主义开始显现。在现有体制和政治环境下，几乎不存在相对独立的社会改革评估机构。党和政府的研究部门进行的第三方评估，往往避重就轻，很难做到客观真实。

一些督察组对地方改革的督察几乎为督察对象所支配，听听督察对象的汇报，象征性地召开由督察对象已经准备好的座谈会，并不能真正起到督察的作用。

多年来，由于央媒与地方党委形成了特殊关系，其在很大程度上受地方党委和政府的影响，出现在改革落实上报喜不报忧的现象。

解决上述问题，除了采取加强党的纪律、整顿党的作风、加强思想政治工作，以及强化督察、问责等行政手段强化改革的执行力等方式外，更多地要从建立激励机制、容错机制、舆论监督机制、干部管理体制等方面着手。

扩大改革的社会参与 形成最广泛的改革统一战线

与几十年改革开放的实践相比，这几年全面深化改革在策略、方式、方法上最明显的缺失，就是改革缺乏社会参与度。

一是改革方案制定的主体单一，缺乏改革利益相关者的共同参与。

从改革方案设计阶段上看，主要是中央和国家各有关部门制定改革方案和政策，在制定过程中不可能充分听取改革方案相关者的意见和建议，更不能允许社会参与讨论。

从改革方案执行阶段上看，主要是各级党政机关干部依靠自上而下的行政命令贯彻改革方案，改革相关者没有多少参与机会，只能被动地执行上级改革的指令。

二是改革落实过程封闭运行。

在一些涉及重大公共政策、人民群众切身利益的改革方面，有些部门和地方通常以稳定为由，不对改革信息进行披露，改革的公信力越来越低。

三是缺乏社会参与的舆论环境。

这些年有关部门对媒体和社会舆论管理严格。改革是一个涉及很多利益群体的复杂的事情，有不同的观点、意见是正常的。任何强烈的不同意见中必定会有合理的成分，让不同意见发表出来，会使改革方案更趋完善，更加符合大多数人的利益。

同时，任何一项重大改革在实施过程中都会出现不足或偏差，让批评的意见发表出来，会及时纠正实施过程中的偏差，使各项改革方案取得更好的社会效果。

四是改革效果的评价缺乏社会的参与，不能客观反映改革的社会效果，并掩盖了不少社会矛盾，为未来的改革发展留下很多后遗症。

自从中央强调对改革的成效进行评估以来，一些地方和部门开展自我评估，每年的改革任务都是完成或基本完成。这种评估方式不能真实反映改革对象及改革相关群体的意见，不能反映基层群众和社会各界人士的意见，通常也缺乏数据支持和定量分析，其结果显然不能真实客观地反映改革的社会效果。

要使改革顺利进行并取得较好的效果，既需要加强各级党委的领导和政府的执行力，也需要人民群众广泛参与，调动基层和社会各方面参与改革的积极性、创造性，把人民群众对改革的获得感作为改革社会效果评价的最主要标准，真正体现“以人民为中心”的改革价值取向。

在未来深化改革过程中，扩大改革社会参与度需要采取以下几个方面的措施：

一是采取多种方式，让社会更多人参与各种改革方案的制定和完善。

让地方各级党委政府、改革方案涉及的改革主要对象、改革方案涉及的相关群体、关注改革和公共政策制定的社会组织及社会各界人士、大学和研究机构中的有关研究教学人员、不同类型的智库（尤其是社会智库）等六个方面的力量有参与的渠道；有条件的情况下，在重大改革方案出台前，应该通过媒体公开征求意见，接受社会的咨询。

二是提高改革工作的透明度，让社会上更多的群众了解改革的过程。

除类似军队改革等需要保密外，一般涉及经济、政治、文化、社会、生态文明领域的各项改革，其改革方案、试点状况、改革时间表和进度、改革计划和路线图、改革相关数据、阶段性成果、改革存在的问题和困难、改革效果等，都应该通过新闻媒体向社会及时公开，改革的主管部门应该接受社会各界的咨询。

三是允许和鼓励社会各界对改革提出不同建设性意见，包括批评意见。

近些年来，在中央强调党员不准妄议中央大政方针纪律要求的大环境下，各级地方党委和政府层层加码，甚至对于一些民生方面的公共政策、党员和人民群众都不得提出不同意见。地方新闻媒体层层审查、严格审查。在这样的情况下，中央很难听到社会对地方各级政府在改革方面的建议性意见和批评意见。

四是鼓励和支持各种社会研究机构参与改革的研究和改革效果的评估。

习近平总书记多次提出要对改革成效进行评估，为了克服改革自我评估的不足，李克强总理也提出引进第三方对改革进行评估。为此，应该创造条件，鼓励社会研究机构，尤其是专业性強的社会智库，对重大改革进行独立的、客观的评估，以便真实地反映中央推出的重要改革举措取得的社会效果，为中央进一步深化改革提供参考建议。

（作者为中共深圳市委原常委、深圳市政府原副市长，编辑：苏琦）