农村金融的新方向在哪里

改革开放40年之际，我国农村金融方面也值得回顾，哪些方面做得好，哪些方面还值得改进？

农村金融体制其实相对比较简单。除中国农业银行外，最大的一块是农村信用社，现在有很多农村信用社改造成了农村商业银行。农村信用社最初是在1950年代建立起来的，当时只是中国人民银行的一个部门。在计划经济年代，农民对金融交易的需求很少。

1978年底开始改革开放的时候，中国只有一家金融机构——中国人民银行。当时也有中国银行，但它只是中国人民银行对外处理业务时用的一块牌子。也有农村信用社，但农村信用社就是中国人民银行的农业部，所以总体来说就是一家机构。1978年，中国人民银行占到全国金融资产的93%。1979年，农村信用社的权限从中国人民银行转到中国农业银行。中国农业银行是1979年从中国人民银行分离出来的三家专业银行之一。到1983年各地开始成立县信用联社，在这个时候农村信用社仍然是中国农业银行的一个部分。一直到1996年，农村信用社才开始和中国农业银行脱钩，变成一个相对独立的主体。

當时中央的考虑是把它变成农村合作组织，但是农信社的业务一直做得不是很好。2003年全国开展农信社改革试点的时候，它已经归属中国人民银行监管。当时的改革有两条重要的举措：第一是中国人民银行直接出钱帮助各地的农信社清理它们的资产负债表，当时很多农信社都是资不抵债；第二是各省成立省联社，其中的一个原因就是中央最后把处置信用社问题的责任交给了省政府。

目前在农村基本上就是农信社一家独大。在我们所调研的大多数地区，农信社都要占到50%以上的市场份额，有的甚至到70%。其中一个原因是从1990年代末期以来，四大国有商业银行纷纷撤回了原来设在县一级区域的网点。现在主要就是农信社、农村商业银行、农业银行、农村发展银行和中国邮政储蓄银行。过去十几年来又产生了一些新型的农村金融机构，比如村镇银行、小额信贷公司、资金互助组、数字信贷公司。

农村金融市场“贷款难”、“贷款贵”的问题长期存在。有一个数据说农村贷款的缺口起码有三万亿元，不过这个数字准确性难以确认。但农村有相当一部分的融资需求没有获得满足，这样一个定性的判断可能是成立的。

为什么融资难、融资贵？

从2003年开始，中央希望系统性地解决农村金融问题。政府采取的很多措施对于改善农村金融服务发挥了很大的作用，但农民和农村企业融资困难的现象并未从根本上得到扭转。

如果深入地看，有两个主要原因：第一，没有真正找到更有效地解决金融问题的手段。农村金融难做，有一些特殊的原因，过去十五年政府想了很多办法，但尚未从根本上克服农村金融的障碍。第二，过去出台的一些政策，不仅没有真正帮助解决问题，可能还起了反作用。

农村金融难做甚至普惠金融难做是一个世界性的问题，其实是由它们的特定的客户决定的。农村金融有三类潜在的客户：第一类是农村的小微企业；第二类是养牛、养羊、种粮、种水果等农业生产户；第三类是农民个人，主要是跟生活相关的需要。

这三类客户基本上就是2005年联合国提出来的普惠金融这个概念所覆盖的。

为什么普惠金融难做？无非就是两个困难，第一是获客，第二是风控。

钱贷出去之后能不能收回来？根本的问题是信息不对称。而信息不对称在具体的贷款业务上就体现为获客成本高和风控难。获客难是因为农村企业和居民都很分散。为什么那些大型银行的网点都从县级区域撤回来了？主要就是客户既少又分散，办分行规模不经济。

风控更不好做。即使找到了客户，要把钱贷给他，还需要判断风险有多大，客户有没有还钱能力。传统金融机构做风控的办法就是看你的财务报表、历史数据和抵押资产。但农村企业与农民的基本特点就是规模小、不稳定、缺乏数据、也没有抵押资产。

金融行业有一个“二八法则”，就是只要抓住最上面20%的客户，基本上就占有80%的市场份额。再去服务下面的80%的客户，在经济上往往不合算。

不过农村金融的融资难和融资贵是两个问题，不是一回事。融资难是说很难获得贷款，融资贵是说成本太高。但是成本太高是根据什么来判断？金融还有一条基本规则，就是成本必须覆盖风险。因为金融交易是要能够控制风险和最后获利的，它不同于慈善事业。

一些政策会影响金融机构的积极性。比如，政府鼓励金融机构去给农民贷款，同时还要求金融机构大幅降低融资成本。一家金融机构如果低于市场利率发贷款是很难持续的，对于本来利润率就不那么高的农村金融机构，难度就会很大。因此，在考虑农村金融服务的时候，不能简单地要求服务水平跟城市的金融服务拉齐，更不能要求其融资成本与城市拉齐。如果不能准确理解这一点，我们的政策将很难解决中国农村金融问题。

准入管制过严导致竞争不充分

农村金融市场管制是指金融机构的成立和市场准入以牌照管理的形式受到管控。我个人的主张是金融是要持牌经营。原因在于，第一，金融交易的信息不对称问题比任何其他行业都突出。第二，金融信息不对称如果出问题，容易传导，它导致的后果比其它行业的问题要更突出。

现在农村金融管制比较严格，农村金融机构数量比较少，竞争不充分，农信社、农商行在当地一家独大，缺乏竞争，绩效较差。虽然近年来新型农村金融组织获得了发展，但数量还极其有限。市场竞争不够，就不会有好的服务，在金融领域也是这样子。

举几个简单的例子。2016年，全国已经设立村镇银行1519家，但目前大部分运营状况不佳。其面临的主要问题是由于村镇银行是法人银行，一方面受到资本金约束，另一方面限制跨区域经营政策又导致其资金平衡能力较差，存贷比居高不下。我们原来的考虑是，村镇银行可以在当地的金融服务中发挥很大的作用。但事实上，村镇银行似乎没有发挥很重要的作用。

第二个例子是网商银行。网商银行是蚂蚁金服作为大股东发起成立的中国第一家核心系统基于云计算构架的商业银行。网商银行在提供金融服务方面是走在很前面的。网商银行在一定程度上改变了农村金融比较难做的状况，截至2016年12月末，网商银行累计向小微企业发放879亿元贷款，服务小微企业客户数达到277万户，其中户均贷款余额达1.5万元，但网商银行的员工不过几百人，全部在杭州。

但网商银行面临一个很大的约束，就是不能远程开户，意思是说每个人开账户都必须要面对面，这对互联网民营银行业务能力是致命的制约。

隐性的利率限制

2015年底，中国人民银行取消了对商业银行存贷款利率的最后的限制。存贷款基本利率还在，但名义上已经不再管制。如果上下都没有限制了，相当于完全市场化了，但实际还存在各种隐性监管或者约束。

几年前我去一家商业银行调研，询问放弃了对存贷款利率区间的限制之后，实际情况如何？银行高管说，还是有约束。比如要是贷款利率太高了，监管部门的领导就会打电话来表示关切。

因为我国的政策是要帮助农民和小微企业，有人觉得如果金融机构把利率定很高，就是和政策唱反调。但这从根本上违背了金融规律。如果是真的是高利贷，当然要监管、要处置。但如果它的风险比较高，利率是不是应该比较高一些？成本必須覆盖风险，这是金融的基本规律。

现代企业治理缺陷

农村信用社的基层组织是县联社，有的已经变成了农村商业银行，有的甚至已经上市了，上一级是省联社。

省联社是2003年全国各地搞农信社改革试点结果。它不是监管部门，却发挥监管的作用；它不是上级部门，却发挥上级部门的领导作用；它不是股东，却比股东权力大；它不是服务部门，却发挥服务的功能。省联社当然也有做的好的地方，比如开发系统、培训干部等。但最大的问题是没有解决现代企业治理中谁出钱、谁做决定、谁承担后果的问题，2003年开始的改革没有从根本上解决这个矛盾，成为一个历史遗留问题。

去地方调研还碰到一个很大的问题是概念上的混淆，普惠金融、政策性金融和慈善金融实际上不是一回事。

抓住未来机遇

我们经过大概一年时间的调研，发现最近农村金融发展可能面临着一些新的契机。也就是说过去做得不好，未来可能真的有一个重大的关口，为我们改善农村金融服务提供机遇。主要在三个方面：

新契机一：市场化

市场化说到底首先就是利率市场化，真正让市场来决定风险定价。为什么现在有契机？因为政府在不断推进利率市场化的进程。

我们要区分融资难和融资贵两个问题。首先要解决融资难的问题，然后再来考虑有没有可能让融资成本适当降低的方法。中国今天的金融体系存在一个双轨制，就是正规体系和到非正规体系同时并存，正规体系的融资很便宜，但很难获得。非正规体系融资很贵，但比较容易获得。为什么会造成两个极端的问题？其实是因为金融改革没有到位。正规金融部门把利率压得太低了，这就导致非正规金融部门的利率奇高，两者是相关联的。

推动利率市场化就是要把正规和非正规金融系统融合到一起。我们看风险收益率曲线，风险越高利率越高，其实融资市场应该也是如此，但目前正规金融部门和非正规金融部门之间是分隔的，风险收益率曲线中间出现了断点。

新契机二：产业化

未来农村经济的发展会越来越产业化，也许生产是可以分散的，但真正的经营是规模化、产业化。从经济发展的角度，产业化能帮助农民摆脱过去一家一户很难规模化经营的约束。而从金融的角度看，产业化最大的好处就是利用供应链帮我们解决获客成本高和风控难做的问题，不需要再一家一户地去服务。

新契机三：数字化

数字技术在今天生活中的应用已经无处不在，实实在在改变了我们的生活，对农村金融也是一样的。我国互联网金融为什么比其他国家做得好，其中一个很重要的原因就是我们有很多有应用场景的移动终端，比如淘宝、京东等各种上亿用户的平台，这样的话获客成本就非常低，不需要再跑出去做风控，分析他们的大数据，风控成本很低。

除了传统线下利用熟人软信息的普惠金融模式以外，又出现了利用供应链进行数据化放贷、融资租赁和数字普惠技术等新型农村金融的解决办法，比如说宜信融资租赁、京东数据农贷、蚂蚁金服等提供的农村金融服务。

综合起来看，今天农村金融发展确实面临一些难得的契机。也许考虑采用一个分层市场的商业模式：最上层是龙头企业带领的产业链，中间是一家一户的农户和工商个体户，最下层是农民个人。分层模式是对最上层的客户用供应链金融的方式、对最下层的客户用数字金融的方式，而对中间的客户则用线上、线下结合的方式。

为此提五点政策建议：一是尽快实现市场化利率，取消对农村存贷款利率的变相限制，增加农村金融服务的有效供给。

二是建立金融市场非歧视性准入准则，鼓励民营金融机构服务农村金融市场，增加竞争。提供农村金融服务的主力必定是中小金融机构。有必要在不降低资质条件的前提下放开准入，增加农村金融机构包括民营小银行和新型互联网金融机构的数量，可以改善服务质量，同时遏制融资成本的上升。

三是遵循“谁出资、谁决策、谁承诺担后果”的原则理顺农村信用社的公司治理机制。关于省联社改革有两条具体建议：其一是做实各农村商业银行的治理结构，保留区域性牌照的定位，鼓励深耕本地市场，允许农村商业银行之间市场基础上的跨区域并购，增强市场化的竞争。其二是建议省联社转型为市场基础上的服务平台，主要功能定位在做好基础设施建设、建立健全信息系统等，在专业性的基础上努力提升服务职能，由专业的人做专业的事。

四是积极支持数字技术的软硬件设施建设，为数字金融的健康发展创造良好的外部环境。政府应帮助建设良好的数据与信用环境，例如可以开放诸如税收和电费等信息，特别是把数字金融纳入征信体系。同时要规范市场行为，在保护个人隐私和运用大数据分析之间划一道界线。

五是重构中央和地方双层的农村金融监管框架，统一标准、分散实施，同时建立有效的风险防范和处置机制。建议明确双层的农村金融监管框架，可以把监管政策的实施责任交给地方的金融监管局。另外要防范与化解农村金融风险，建议设立一个日常的风险监测与分析机制，预防金融风险的累积与蔓延，同时应该建立一个统一的、市场化的风险处置机制。

（本文为黄益平副院长在题为“中国农村金融的新方向”讲座中的发言内容）