精准扶贫政策下欠发达民族地区绿色发展战略研究——以广东省连南瑶族自治县绿色崛起的经验为例

□林小楚 莫敏怡 林俊龙 何梓健

（广东技术师范学院 广东 广州 510000）

1 绪论

1.1 研究背景与意义

自21世纪以来，扶贫工作已进入最后的攻坚时期，而处于边疆的欠发达民族地区仍然是扶贫开发的重点。连南瑶族自治县位于广东省西北部山区,是广东省21个新一轮扶贫开发重点县之一。2007年12月—2012年1月，时任广东省委书记汪洋同志五到连南，做出了扶贫开发“规划到户，责任到人”的决策。连南县通过思想、移民、资金、产业扶贫等十种扶贫方式展开扶贫，使得全县38个省级贫困村和有劳动力贫困户8 975户37 340人全部达到省脱贫标准，脱贫率达100%。

基于这个社会背景，我们通过查阅相关资料与文献、实地考察、结果分析等方式，借广东省连南瑶族自治县绿色崛起的经验来对当今欠发达民族地区提出了一系列的可参考的建议，为加快少数民族地区经济社会发展，逐步缩小与发达地区的差距，实现区域协调发展而努力。

1.2 概念界定

1.2.1 欠发达民族地区。欠发达民族地区即指那些有一定经济实力或者发展潜力但与发达地区还有一定差距，生产力发展不平衡，科技水平还不发达的民族区域。1

我国少数民族人口占我国总人口的8.49%,其居住地占国土面积的60%,且多处于西部和边疆地区。在国家扶贫工作重点县的592个国家级贫困县中,有275个是少数民族自治县,占到贫困县总数的43.4%。

1.2.2 精准扶贫。精准扶贫是指通过扶贫政策和扶贫措施帮助真正的贫困人口以及地区，使之顺利脱贫。精准扶贫的主要内容包括：贫困户的精准识别和精准帮扶，扶贫对象的动态管理和扶贫效果的精准考核。

1.2.3 绿色发展。绿色发展是指在经济发展的同时以可持续发展为理念，在扶贫开发工作中要求经济增长与生态保护、社会文明建设相互协调统一，走绿色发展的脱贫道路，最终实现贫困地区和贫困人口的可持续发展。

2 连南瑶族自治县扶贫主要做法

2.1 精准识别、管理贫困人口

连南县先后成立了县、镇、村三级“双到”工作领导小组，形成了“一级抓一级，层层抓落实”的工作格局。首先，连南县出台一系列的扶贫政策，保障“双到”扶贫工作顺利开展。其次，组织干部进村入户，对38个省级贫困村进行调查核实、建档立卡，做到户有卡、村有表、镇有册。同时，建立和完善贫困户信息动态监测系统、扶贫云大数据平台，对贫困村、贫困户进行实时监测，实现扶贫工作的信息化、网络化动态管理。

2.2 资金“造血”扶贫

连南县在扶贫资金的使用上，主要把资金投放的重点放在提高贫困村、贫困户的自我发展能力的“造血”式扶贫上，主要用于可持续发展的、符合当地实际的项目。

2.3 基础设施建设

图1 连南县2017年产业项目实施情况

精准扶贫很主要的一方面是完善当地的基础设施的建设。重点解决群众住房、医疗、教育等突出问题，从根本上提高群众的生产生活水平。

比如在住房方面，从2009年起，连南县针对不同类型的群众分别规划实施经营型、保障型、留守型三种移民搬迁模式。对具备自主创业谋生能力，能够自筹部分房款且自愿搬迁移民的，实施经营型移民搬迁，组织他们移民搬迁到县城的高寒山区移民新村;对缺乏生产和发展能力的弱势群体，实施保障型移民搬迁，组织他们移民搬迁到县城高寒山区自愿移民新村和部分镇移民新村，并将其纳入生活保障范围；对经济较困难但有种田经验且愿留在原地的群众，实施留守型移民搬迁，在本村就地建设移民安居房，改善他们的生活生产条件。通过分类建设、安置，确保高寒山区群众选择自己幸福的生活方式。

同时，还建立移民新村管理办事处，出台一系列政策措施，努力为移民群众提供就业、创业、读书、看病等的服务，从根本上提高群众的生产生活水平。

2.4 实施有效的扶贫模式

2.4.1 落实资产收益扶贫项目。连南的金融扶贫项目，按照“资源变股权、资金变股金、农民变股民”的思路开展。2017年6月份，在县农信社将1 120万元扶贫专项资金融资放大到1.12亿元，计划作为第一期投资资金，以“龙头企业+基地+贫困户”的投资模式结合“产业+金融+贫困户”的合作模式，用于开展资产增益型投资项目，如光伏、水电等，将投资收益的8%直接用于贫困人口分红。2017年7月份各镇共成立了8个国有独资公司作为贷款主体来操作相关协议签订问题，提高协议签订的工作效率。

2.4.2 推进绿色产业帮扶项目。通过分类指导，落实“一户一法”的帮扶措施，出台产业扶持奖励办法，与天农、粤旺等龙头企业接触，采用“龙头企业+基地+农户”、“公司+基地+农户”、“合作社+基地+农户”、“种养大户+基地+农户”等模式积极发展食用菌、蚕桑、茶叶、土鸡、土猪等绿色可持续发展的特色农产业，建成塘冲村的粤旺集团金鞭菇项目等产业项目18个。

2.4.3 实施多元化就业扶贫。一是各镇出台就业奖补政策，对吸引贫困户就业的经营主体及贫困户本人给予奖励。二是各镇积极分类开展贫困户实用技术培训，帮助贫困户掌握1至2项实用技术。三是各镇优先安排一定比例的贫困劳动人口在道路、园林、山林看护等公益性岗位中就业。四是协调人社部门举办面向贫困人口的精准扶贫招聘会，确保有就业能力和务工意向的贫困人口能够稳定就业。

2.4.4 积极开拓网络扶贫。以开拓农村电商消费市场、促进农特产品通过网络营销为主攻方向，打造一批农产品电子商务平台，支持一批涉农合作社开展网上经营，拓宽农产品销售渠道，使农产品卖得更好。目前，连南县已在县城建设电子商务服务站，支持涉农、加工企业网上销售。

3 连南县扶贫过程存在问题

3.1 帮扶对象识别不精准

在查阅连南历年扶贫的调研中，我们发现2016年10月省审计厅反馈连南县有150条存疑信息，经核查共剔除46户47人。类似这些信息错漏的问题，各镇都不同程度存在，对贫困户贫困原因调查不深入等问题普遍存在，这在很大程度上影响扶贫成效。

3.2 扶贫资金存在缺口

连南县在第一轮和第二轮扶贫中得到省、市、县直单位和顺德区驻村扶贫工作队等多个单位组织的帮扶，使得贫困户人均收入增收达到280%左右。但在第二轮帮扶之后，连南县得到的帮扶资金大大减少，在接下来的开展扶贫工作也有较大资金的阻碍，因此如何有效的运用资金在接下来的扶贫工作显得尤为重要。

3.3 基础设施建设落实较慢

经过第一、二轮的驻村帮扶，全县的基础设施基本得到了覆盖式建设。但部分由资源不足的市县单位帮扶的村落，基础设施普及程度还不够大，加上由于历史、地理、文化等因素影响。即使经过了二轮的帮扶，连南县基础设施的建设相比发达地区，还是存在很大差距。

3.4 各镇推进绿色产业帮扶项目的进度不均衡

产业扶贫是连南县脱贫攻坚的主抓手，有些镇的产业帮扶项目单一、分散、粗放，只着眼于眼前收益，忽视镇、村集体带动项目；有些镇未能灵活落实精准帮扶措施，一味只想通过单一的资产增益分红实现脱贫。

4 基于精准扶贫政策下连南瑶族自治县绿色发展的意义与对策

4.1 绿色发展在精准扶贫中的意义

我国现阶段实施的精准扶贫是帮助贫困户实现永远的脱贫，是经济上可持续的脱贫，也是环境的可持续发展。因此，在扶贫的过程中必须要充分考虑当地的生态环境，而不能仅仅看到短期的经济利益。

4.2 基于精准扶贫政策下连南瑶族自治县绿色发展对策

4.2.1 对连南瑶族自治县绿色发展进行精准探测。在进行精准扶贫工作时，首先是进行精准识别贫困户。通过县扶贫办与各村干部一同对各村每家每户进行入户访谈了解、公正投票等形式，逐步摸清真正的贫困户，形成贫困人口数据库，并建档立册。加强贫困户信息的动态管理,防止帮扶人口扩大降低扶贫效率的现象发生。

其次，应当对当地的各种资源进行识别，看当地的资源是否适合纳入精准扶贫的范围，是否符合绿色发展，将贫困地区资源优势转化为经济优势，打造特色品牌。在识别贫困人口与各种资源的基础上，再根据贫困户的致贫原因以及贫困户的意愿，进行有针对性的帮扶。

4.2.2 加大资金扶持力度。连南县在精准扶贫的中后期，大多数帮扶企业离开，精准扶贫的资金存在较大的缺口，后期的自我发展较为困难。如果仅仅依靠政府下拨的财政资金在一定程度上可以解决资金的问题，但是精准扶贫工作也需要社会各组织、企业等的支持。因此,在连南县后期的精准扶贫工作中也要动员社会组织广泛参与到扶贫工作的中来，让社会各界把脱贫致富作为自己的责任和使命。

4.2.3 改善基础设施条件。改善基础设施条件除了改善公共设施还包括改善那些住在偏远山区、环境恶劣的居民的住房条件。对于居住在偏远山区的分散贫困户，需要当地政府针对不同的贫困户实行不同的移民措施，通过分类建设、分类安置，确保让贫困人口以自己最能接受的方式，搬离山区，迁至移民安置点。

4.2.4 创新扶贫手段。连南县在产业扶贫方面创新多种方式帮扶的贫困户。在造血型项目的建设上以入股县办电站、兴办绿色农产品加工点、民族特色旅游等项目壮大贫困村集体经济，以扶持特色种养、服务外出务工等方式不断拓宽贫困户的增收渠道。在金融扶贫上，与中国扶贫基金会合作设立连南瑶族自治县农户自立服务社。在就业扶贫上，通过举办贫困人口的招聘会等形式，让更多适合的贫困人口在公益性岗位中就业，确保有就业能力和务工意向的贫困人口能够稳定就业。在网络扶贫上，打通流通环节，以开拓农村电商消费市场。

4.2.5 加大培训、引入人才。坚持以人为本，从小重视对人才的培养。连南县应当继续实施“隔代治理”工程和“希望工程”，通过建立奖教助学等形式，努力让贫困学生享受到优质教育 ，提高贫困家庭下一代的防贫能力。此外，加大对贫困人口的技能培训，增强贫困人口自身的可持续发展能力。通过各种培训活动、信息平台等方式，为贫困地区农户提供新的种养技术、供求、市场价格等信息，转变贫困户思想观念和传统农业生产经营方式，使贫困户能够更快更好的融入生产经营活动中。此外，政府等相关部门单位要大力发掘和引入人才，为连南县的发展提供创新点。

4.3 欠发达民族地区绿色发展的对策

4.3.1 建立瞄准识别机制。在精准扶贫工作的实施中，很重要的一个点没有瞄准贫困人口，使得真正的贫困人口没有从扶贫工作中得到较好的帮扶。因此，在识别贫困人口上，建议做到以下几点：第一，需要上级政府派出扶贫专干陪同村干部进入每家每户进行详细的调查，观察各家庭生活水平，询问其家庭收入等情况，初步筛选贫困对象。第二，针对贫困对象，需要从其亲戚邻居等方面详细了解该对象的生活情况。第三，根据之前了解的情况，精准识别出贫困户，对其贫困程度划分等级并了解其致贫原因、工作意愿，为其制定适合的帮扶方案。最后，为贫困对象建档，并实行动态管理。

识别完贫困对象，政府应当组织相关专家到相应的贫困点进行实地考察，对贫困地区的生态环境进行全面的分析，将贫困地区可以利用的资源优势转化为经济优势。

4.3.2 拓宽资金筹集渠道，促进经济发展。在政府层面，应当重视欠发达民族地区的经济发展情况，对其财政转移支付资金应当大于其他一般欠发达地区，且在其发展后期不能过度的削减财政转移支付资金。在社会层面，社会各组织应该积极参与到其中。比如欠发达民族地区可以依托其优势（如农畜产品、土地和文化旅游等）资源招商。

4.3.3 加快基础设施的建设。加快欠发达民族地区的基础设施是精准扶贫工作中很主要的一部分。贫困地区在教育住房、培训、医疗服务、交通等基础设施的建设方面都存在一定的需求。精准建设良好的基础设施不仅能够提高当地人民的生活水平，还能保证贫困地区经济发展的物质基础。

4.3.4 制定科学发展规划。在扶贫工作的开展过程中，政府应当全面深入在群众中宣传扶贫政策，同时了解贫困户的实际需求，制定切实可行的发展规划，提高精准扶贫的实施效率。

在欠发达民族地区实行精准扶贫工作中，更要充分考察当地实际的资源情况。可以通过资金入股效益好的行业，参与企业分红，增加村集体经济收入；在绿色发展的基础上发展其特色产业项目，比如利用现代信息技术推广“一村一品”、民族文化旅游等，增加贫困户的收入，建立可持续发展的产业体系。

4.3.5 实施督促考察机制。在扶贫工作中，扶贫信息应当动态管理，以便跟踪核实扶贫工作的具体实效。按照国家、省“一级抓一级，层层抓落实”的考察原则，每季度由村一级开始，逐级上报扶贫工作数据报表和工作情况，不定期开展由省市检查县、县检查镇村的考评工作，年终开展综合考评，并对工作不到位、措施不得力、成效不明显的有关单位的单位领导和有关责任人实施问责，将考评结果作为年度考核的指标之一。

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