公共服务项目用地基准地价评估探析

陶玉厚 栾倩 蔡锷

[摘要]政府与社会资本合作投资公共服务项目有偿使用，亟须政府制定公共服务项目基准地价。现有的《城镇土地估价规程》仅提出了评估公共服务项目宗地地价的指导意见。文章通过分析将公共服务项目用地按二级分类分别归为公共服务项目用地Ⅰ和公共服务项目用地Ⅱ两大类，确定两大类的比准用途分别为商服（商务金融）和工业。提出分大类进行土地定级，按二级类用途分别进行基准地价评估的工作思路。

[关键词]公共服务项目用地；土地分类；定级；基准地价

[DOI]1013939/jcnkizgsc201818025

1引言

党的十八届五中全会作出了“创新基础设施投融资体制，推广政府和社会资本合作模式”部署。按照《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）规定，国土资源部等八部委联合印发《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规〔2016〕20号）提出对公共服务项目用地，除可按划拨方式供应土地外，鼓励以出让、租赁方式供应土地，支持市、县政府以国有建设用地使用权以作价出资或者入股的方式提供土地。市、县政府应依据当地土地取得成本、市场供需、产业政策和其他用途的基准地价等，制定公共服务项目基准地价。《国土资源部办公厅关于加强公示地价体系建设和管理有关问题的通知》（国土厅发〔2017〕27号）要求，2017年8月1日开始，各地新发布的基准地价体系应包含公共服务项目用地基准地价。而现有的城镇土地分等定级规程和土地估价规程仅对商服、住宅、工业三种土地用途的土地定级和基准地价评估作出规定。[1，2]因此研究公共服务项目用地基准地价评估思路和方法，能够丰富现有基准地价体系，且对制定公共服务项目基准地价极具现实指导意义。

2公共服务项目用地特点

采用政府和社会资本合作模式建设项目为能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育等，其用地特点为：

（1）多为公共服务或民生保障或城镇基础设施建设领域，其用地具有显著的社会效益和生态效益，具有正外部性。

（2）市场价值的隐含性。其用地一般不直接创造经济价值或者收益很小或无收益，收益有的很难直接界定。有的项目有垄断收益，如机场用地、港口码头用地。

（3）政府征收的强制性。国家可以按照法定程序强制征地用于该类项目建设。

（4）该类用地原多以划拨方式供地。出让、租赁、抵押、作价出资或入股的交易案例少。

3用途分类

公共服务项目用地可归为公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地4个一级类中的一个类别。[3]在此基础上可细归为二级类。[3]按照二级分类的释义，二级分类的公共服务项目地价差别较大。《城镇土地估价规程》（GB/T 18508—2014）提出了评估公共服务项目宗地地价的指导意见，即评估公共管理与公共服务类用地价格时地价的相关影响因素可参照商服用地；评估公共设施、公园绿化与交通运输用地时地价的相关影响因素可参照住宅用地或工业用地，同时参考北京、广州、贵阳等地基准地价确定的成果，可将二级分类分别归为公共服务项目用地Ⅰ和公共服务项目用地Ⅱ两大类，并确定相应的地价评估的比准用途，具体见表1。

4公共服务项目用地土地定级

依据《城镇土地分等定级规程》（GB/T 18507—2014），公共服务项目用地Ⅰ的定级影响因素因子从影响商服用地的因素因子中选取，公共服务项目用地Ⅱ从影响工业用地的因素因子中选取。考虑到各定级因素因子对土地质量的区位敏感程度，确定公共服务项目用地Ⅰ和公共服务项目用地Ⅱ的定级因素因子作用分随作用半径递增的衰减方式，见表2。采取多因素綜合评价法分别划分公共服务项目用地Ⅰ和公共服务项目用地Ⅱ土地级别，绘制该两大类土地级别图。

以发现和模拟市场为原则，利用市场实际发生的征地案例以及商服（商务金融）出租、出售案例进行修正，模拟测算基于特定政策约束下的公共服务项目用地基准地价。

51公共服务项目用地Ⅰ基准地价评估

（1）绘制公共服务项目用地Ⅰ每个土地级别内商服（商务金融）出租、出售样点级别分布图。

（2）利用收益还原法测算某二级类用途级别平均地价

某级别商服（商务金融）用地无限年期样点地价=〔某级别商服（商务金融）出租样点出租总收入-总费用-商服（商务金融）出租样点房屋纯收益〕/土地面积/土地还原利率。

某级别某二级类用途样点地价=某级别商服（商务金融）用地无限年期样点地价×行业用途修正系数×最高出让年期（50年）修正系数×设定容积率修正系数+土地开发程度修正

其中：行业用途修正系数=某二级类用途所在行业平均利润率/商服（商务金融）行业平均利润率，[4]行业平均利润率从当地税务、统计、成本监审等部门调查取得。

最高出让年期修正系数=1-1/（1+土地还原利率）∧最高出让年期

设定容积率修正系数=设定容积率时的系数/样点容积率对应的系数

土地开发程度修正为将样点开发程度修正到设定开发程度的加价或减价修正。

对某级别某二级类用途的样点地价进行算术平均或加权平均得到某二级类用途某级别的基准地价。

（3）利用剩余法测算某二级类用途级别平均地价

某级别商服（商务金融）用地无限年期样点地价=〔某级别商服（商务金融）出售样点总收入-商服（商务金融）出售样点房屋净值〕/土地面积。

（4）某二级类用途公共服务项目用地基准地价确定

将利用收益还原法测算某二级类用途公共服务项目级别平均地价和利用剩余法测算级别平均地价进行算术平均得到某二级类用途公共服务项目用地基准地价。

52公共服務项目用地Ⅱ基准地价评估

利用征地案例用成本逼近法评估。政府征用农用地，通过开发使之变成城镇建设用地，征地单位需要支付农用地取得费和有关税费、土地开发费，还要支付投入资金的利息，开发企业也要获得合理的利润，这些都可看作开发土地所投入的成本，据此可计算出新增城镇建设用地的成本价格。土地增值依据土地所在区域，因用途等土地使用条件或进行土地开发而产生的价值增加额。

地价=成本价格+土地增值

其中：成本价格=土地取得费+土地开发费+利息+利润

土地增值=成本价格×土地增值率

在公共服务项目用地Ⅱ每个土地级别内收集征地样点，测算出每个级别的成本地价。利用特尔菲法对每一个二级类用途土地增值率进行专家评价。[5]一般地，高级别土地增值率要高于低级别土地增值率，从而测算出某二级类用途公共服务项目用地级别地价。对级别地价进行最高出让年期（50年）修正和设定开发程度修正，测算出某二级类用途公共服务项目用地级别基准地价。

6结论

将公共服务用地按二级分类分别归为公共服务项目用地Ⅰ和公共服务项目用地Ⅱ两大类，确定两大类的比准用途分别为商服（商务金融）和工业。提出分大类进行土地定级，按二级类用途分别进行基准地价评估的工作思路。对指导目前正在进行的公共服务项目用地基准地价评估，具有较强的实用性和可操作性。

参考文献：

[1]中华人民共和国国家标准《城镇土地分等定级规程》（GB/T 18507—2014）[S].北京：中国标准出版社，2014.

[2]中华人民共和国国家标准《城镇土地估价规程》（GB/T 18508—2014）[S].北京：中国标准出版社，2014.

[3]中华人民共和国国家标准《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2017）[S].北京：中国标准出版社，2017.

[4]刘秋收，王媛媛基于用途系数修正法的新增城镇建设用地基准地价评估方法探析[J].经济研究导刊，2008（15）：162-164.

[5]高泽崇，贾丽，陈艳玲，等基于二级分类体系的公共管理用地基准地价测算研究[J].现代农业科技，2017（14）：291-293.

[基金项目]安徽省国土资源厅科技项目“公益性项目用地测度与评估及动态更新技术研究”（项目编号：2016-K-14）。

[作者简介]陶玉厚（1964—），男，河南泌阳人，高级经济师，硕士研究生，研究方向：土地估价、土地储备利用。