编制内法官助理职能定位研究

陈雅丽 徐前权

(长江大学 法学院，湖北 荆州 434023)

法院司法人员实行分类管理改革，将从事审判工作的人员分为法官、法官助理、书记员。法官助理和书记员均是辅助人员，区别在于法官助理承担具有一定专业性的审判辅助工作，如庭前调解、证据交换等；而书记员则从事纯事务性工作，如法庭记录等。法官助理由没有进入员额的法官、助理审判员以及新招录的有政法编制的人员担任(实践中还存在事业编法官助理)。由于编制的限制，有的试点法院直接从社会法律行业人员中招录法官助理。书记员主要实行聘用制管理，由省统一招聘，分配时向基层和工作量大的法院倾斜，不再拥有向法官晋升的通道，编制内书记员逐渐向法官助理转任。由于法官助理是法官的重要来源，大多具有编制，因此，笔者讨论的是编制内法官助理。

关于法官助理制度构建，最高人民法院发布了一系列文件，但实践效果并不理想，存在发展前景不明、职能定位不清、待遇保障缺失等问题，其中更为关键的是法官助理的职能定位不清，导致实践中法官及法官助理无所适从。目前，全国共有员额法官120138人，将近9万人没有进入员额。而从地方各级法院案件受理数量来看，2016年较2015年增长了24.67%，2017年1月到5月同比增长了11.65%。[1]法官助理是确保人员分类改革顺利进行、提高审判效率的重要角色，研究其职能定位显得尤为重要。

一、编制内法官助理职能定位的现状

(一)编制内法官助理职能定位的制度化进路

从1999年开始，最高人民法院、中组部等发布了一系列关于法官助理制度改革的文件(见表1)，为法官助理职能定位提供了理论基础和政策依据。

通过以上文件的规定可以看出：取消助理审判员制度，从现有的助理审判员和法官中遴选出法官，落选人员转为法官助理，推进法官职业化建设。从2004年的《关于招录人民法院法官助理、人民检察院检察官助理的意见》到2015年的《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》，其中关于法官助理的职责表述发生变化，开始强调“协助法官……”或者“在法官的指导下……”，虽然具体内容不尽相同，但几乎都设置兜底性条款，即法官助理在法官的指导下从事审判辅助性工作。审判庭上应设置法官助理的固定座位；法官助理可以参与合议案件，但没有表决权；法官助理应当在裁判文书上署名，且署名位置在书记员之前。

表1 法官助理制度改革相关文件

(二)编制内法官助理职能定位

法官助理制度是司法人员分类管理改革的重要组成部分，通过制度设计可以看出，编制内法官助理具有以下职能定位。

1.法官助手

法官助手，即在法官的指导下承担审判辅助性工作者。法官将普遍抽象的法律适用于具体案件，既需要精通法律知识，熟练运用法律规则，又需要根据法律逻辑结构认定事实。[2]法条种类繁多，案例浩如烟海，且社会关系复杂、结构多元、社会交往频繁，只有长期刻苦钻研者，才能窥其堂奥，因此，法官只能由少数具有足够法律知识者担任。法官助理制度的目的是实现司法资源的合理配置，使法官专司审判，保障法官职业化和精英化。法官助理不同于助理审判员，助理审判员是法官，有审判案件的权力；而法官助理只是法官的助手，对案件的裁判结果没有任何决定权。法官助理也不同于书记员，虽然都从事审判辅助性工作，但各有侧重，书记员负责庭审等纯事务性工作，法官助理则从事具有一定专业性的审判辅助工作。

2.后备人才

《人民法院组织法(修订草案)》第52条第2款规定：“符合法官任职条件的法官助理，经遴选后可以按照法官任免程序任命为法官。”作为未来的法官，编制内法官助理有机会在参与调查、调解、草拟文书的同时，学习如何在综合考量社会和经济等因素后对案件进行处理，积累经验，锻炼能力，这有利于传承司法经验和培育后备人才。该职能定位与日本的候补法官类似。日本法院分四级，依次是最高法院、高等法院、地方法院及家庭法院、简易法院，地方法院和家庭法院属于同一级。法官助理又被称为候补法官，任职3年以上的候补法官经过简易法院法官选考委员会的考试后，即可在简易法院独任审判，一般只能在合议庭中行使有限的审判权。候补法官若要成为正式法官，必须具有10年以上候补法官的经历。最高法院法官必须从下级法院法官中选任。司法具有专业性，法官应严格依照法律，运用法律知识将抽象的法律条文通过案件审理转化为具体生活的法律，以诉讼技术和法定程序化解社会矛盾纠纷。法律需经长期的学习和实践才能掌握，在未达到这一水平前，任何人不能从事案件的审判工作。[3]因此，法官助理在协助法官完成审判辅助性工作时，可以通过向法官学习，积累理论和实务经验，逐步培养自己的法官品质，为日后的审判工作夯实基础。

二、编制内法官助理职能定位的现实阻碍

落实好法官助理制度，是司法人员分类改革的重要内容。现行的传统观念、制度、配置模式等在一定程度上制约着法官助理职能定位，使其未能发挥出预期的作用。

(一)观念桎梏

实施法官助理制度后，法官除庭审和宣判外，一般不再和当事人有所接触，而与当事人接触的法官助理则无权裁判，通过减少有审判权的法官与当事人的接触，可使法官和当事人之间产生距离感，保障司法公正。但是，在我国，当事人希望法官能主动了解他们的处境，庭后会多次到法院与法官接触，希望对裁判施加影响，即使是在判决作出后，当事人对判决存在疑问，也会向法官反映问题。法官不得不耗费大量精力，司法效率就会降低。但如果由法官助理接待当事人，当事人对年轻的法官助理容易产生不信任感，不容易接受法官助理对案件的答复，司法的权威性反而降低。[4]

(二)制度缺失

1.缺乏设立依据

现行法律及司法解释中没有关于法官助理的规定，仅在最高人民法院关于司法改革的文件中概括性地规定了法官助理的任职资格、工作职责，关于法官助理的任命和管理的法律依据缺失。为明确法官助理地位的法律依据和行使职权的依据，需要调整多方面的法律和司法解释。目前，《人民法院组织法(修订草案)》中出现了关于法官助理的职责、法官助理经遴选后可以被任命为法官的规定，这表明法官助理制度的法律依据问题已经引起立法者的重视，但还需要进一步对《宪法》《法官法》、三大诉讼法及司法解释等进行修改。

2.权责不清

缺乏对审判事务的精细化分工。司法改革文件中关于法官助理和书记员的职责都存在兜底性条款：法官助理要承担法官交代的其他审判辅助性工作，书记员要承担法官交代的其他事务性工作。何为审判工作和非审判工作，审判工作中何为审判辅助性工作和事务性工作，何为必须由法官行使的权力和可以由审判辅助人员代行的权力，没有明确的界定。

缺乏对法官助理职权的进一步界定。一方面，实践中分工不清。从各地法院司法改革的情况来看，多数法院并未区分法官助理和书记员的职责，不同法院内部对法官助理的职能定位各不相同，有的在模糊地行使审判权力和法官职责，有的则承担书记员的部分职责。另一方面，法官助理职权缺乏独立性。法官助理在法官的指导下工作，履行职责，但这并不意味着法官助理要唯法官是从。就案件调解而言，社会转型时期矛盾高发，一纸判决无法真正化解社会矛盾，法院转而强调调解，法官自身的素质——年龄、声望、经验、知识等，是促进调解达成的重要因素。虽然法官不得“以判压调”，但是由法官主持调解，基于法官的审判权以及当事人对诉讼结果的理性预判，都会促进纠纷的解决。而法官助理组织调解，由于其不具有审判权，职权缺乏独立性，无法与当事人进行有效沟通。如果调解中任何工作的开展都需要法官的指导，法官助理的角色将沦落为当事人与法官之间的传话筒，实际上调解工作仍是由法官完成，无法发挥审判辅助作用。而如果法官助理擅自在调解过程中指出其自认为案件中存在的问题，对当事人提出的关于案件的疑问作出答复，由于其理论和审判经验的不足，会造成当事人对案件的错误预判，无形中产生隐患。职权的不明确导致法官助理在行使职权时无所适从，同时也增加了其职业风险。因此，有必要进一步明确法官助理的职权，哪些是可以单独完成的，哪些需要法官审核后进行，保障其职权的独立性，在介入审判工作时有分寸，却又不超越职权，使法官专司审判。[5]

缺乏对法官助理的分级管理。司法体制改革中关于法官助理的规定过于笼统，而现行的法官助理人员结构多元，包括员额制实施后落选的法官、助理审判员、符合法官助理任职条件的书记员。不同来源的法官助理的任职心态和工作能力存在差别：转岗的助理审判员因为期待着入额，能够安心于法官助理工作；转岗的法官，因为身份的转变，长期安心从事法官助理工作不太现实；而转岗的书记员大都对工作充满热情，善于学习，但是，由于实务经验不足，其胜任工作的能力要弱于转岗的法官和助理审判员。因此，每个法官助理能够胜任的工作内容不同，现行制度一刀切地规定法官助理的职责，与现实情形不相适应，容易出现能力不足的法官助理无法胜任工作，而能力较强的法官助理未人尽其才的局面，在实践中反而不利于法官助理发挥其辅助职能。

3.缺乏归责机制

法官助理职权独立性的缺乏，会导致法官为法官助理的过错买单，造成法官责任过大，而法官助理对工作懈怠、责任心不强等后果。当前不少法院采取错案追究制等手段对法官进行监督考核，有的法院甚至连裁判文书的文字性差错、案件流程管理中电脑信息输入差错等辅助工作的失误都要求法官承担责任，一味地将审判中的责任强加给法官，这会造成法官害怕出错承担责任，不敢将审判辅助性工作交给法官助理完成。法官助理在某种程度上就形同虚设，不符合司法改革的初衷。这些现象导致司法人员分类管理改革的效果大打折扣。[6]

(三)配置不清

法官助理如何配置，关系到法官的工作效率。目前存在三种配备模式：其一，以四川泸州法院为例，将法官助理配备给法官，1名法官可以配备1～3名法官助理，这有利于两者之间形成默契，提高效率，但法官助理数量不足，实际操作存在困难；其二，以北京市房山区法院为例，将法官助理配备给合议庭，每个合议庭由3名法官组成，配备1名书记员，根据案件性质和辅助人员数量配备法官助理，这种模式有利于充分发挥法官助理的特长，但是法官助理的工作量将加大；其三，以深圳市罗湖区法院为例，将法官助理集中由立案庭管理，不形成固定的组合，协助审判业务庭法官进行程序性工作，这种模式类似于实习医生的轮岗，可以避免法官助理在固定岗位的局限性，但是不利于法官工作的开展，容易造成推诿、工作效率低下。法官助理配备时的选择模式也需要探索，是由法官或者合议庭选择法官助理，还是将选择权赋予法官助理，或者是双向选择，需要明确。关于法官助理的配置比例，文件规定“审判业务部门的法官与法官助理的配备比例可以在3∶1至1∶2的范围内进行选择；基层法院的法官助理与法官的比例是2∶1至1∶1；其他法院可以根据实际情况配备”，因此各地法院做法也不一致。

三、完善编制内法官助理职能定位的路径

(一)观念层面

中国的司法改革有两种推动力量，一种是本土政治资源，指一国领土范围内可利用的政治组织及影响，这是百年来社会变革的组织力量；另一种是本土的法律文化资源，指在社会中不断形成、变化、发展的习惯、道德和风俗等主观因素。“改革的进程是两种力量合力和两种资源混合的形态，不可能只是一套细密的文字法规加一套严格的司法体系，而是与亿万中国人的价值观念、心态以及行为相联系的，改革需要依靠人民的实践。”[7]因此，要加大对法官助理制度的宣传，提高公众的认可度。人员分类管理改革的成功施行，百姓的认可至关重要。对普通公众来说，他们不具备专业法律知识，让法官助理制度以人们喜闻乐见的形式出现，是对制度进行宣传的有效手段。我国法院采取的宣传方式偏严肃，可以考虑制作图标、漫画、趣味故事、情景剧等方式。

(二)制度层面

1.明确法官助理制度的法律依据

《法官法》《人民法院组织法》均对助理审判员作出规定，随着司法人员分类管理改革的推进，助理审判员转向法官助理，法律中需要明确法官助理的地位并取消助理审判员，使法官助理制度的设置有法可依。司法改革文件中法官助理的职责体现在三大诉讼法及司法解释中，明确法官助理行使职权的法律依据。在三大诉讼法及司法解释中，增设关于法官助理回避等规定，以法律的方式明确法官助理的地位和职责。[8]

2.完善法官助理职责运行机制

(1)保障审判辅助工作的独立性

德国、日本司法功能和审判结构与我国相似，可以借鉴其司法经验。为了缓解案件数量增加、审判人员严重不足的矛盾，德国设立了司法公务员制度，日本则扩大了书记员职责权限，为法官减负，这些辅助职的担任者有独立的权力和责任。

德国的法官助理通常由属于公务员序列的司法公务员担任，他们是法官的助手，听从于法官的调配，独立性很强，对法院整体负责，而不是对某位法官负责。德国于1957年通过宪法确立司法公务员的独立地位，经过两次改革，扩大了司法公务员的权限。司法公务员的职责是处理审判辅助性事务，如立案、计算收取诉讼费、办理遗产继承手续、确认亲子鉴定、依据判决查封拍卖不动产等，司法公务员可以独立处理非讼案件。

日本书记官的传统职责是记录、保管等，但现代书记官的职能逐渐扩大，分担着法官的部分职权。比如法律授权书记官根据法官的命令，辅助法官调查法令、判例及其他事项，协助处理审判事项；以书记官的名义直接办理扣押登记委托、催告及通知等事宜。[9]“低权力地位意味着在特定范围内处于较低的价值地位”[10]，如果不赋予法官助理行使职权的独立性，法官助理制度将会失去价值，无法达到改革预期的效果。德国、日本的审判辅助人员以自己的名义独立分担了审判事务，在维持法官数量少的前提下，保障了法官的精英化，加快了审判进程。

我国应该赋予法官助理在职责范围内独立判断的权力，使其能以自己的名义对外行使权力。这样既避免了职责不清、工作不均衡的问题，又有利于法官助理在工作中发挥主观能动性。

(2)界定权限，合理分工

可以将审判工作分解，确定法官、法官助理、书记员的职责范围。明确法官必须亲自完成的事务，如主持庭审、刑事案件提审、审查采纳证据、认定案件事实、合议时发表意见、作出对案件的裁决意见、参加法官联席会议讨论案件、向审委会汇报案件、对案件中程序性事项作出决定等。可以由审判辅助人员处理的工作分为两类，一类是指具有一定专业性的审判辅助工作，如阅卷、财产保全、庭前调查、调解、证据交换等，需要由受过良好的法律教育、具有一定实践经验的法官助理完成；另一类是指纯事务性的工作，如庭审记录、制作传票、送达、结案归档等，由书记员完成。

以美国为例，美国联邦最高法院首席大法官罗伯茨2016年终报告显示，“2015年最高法院收到的案件申请总数为6475件；联邦上诉法院案件数为60357件”，而联邦最高法院大法官数量为9名，联邦上诉法院法官数量为179名。案件数量和审判人员数量的矛盾对司法效率提出了更高的要求，因此，美国联邦法院将内部事务分为四个层次：第一个层次是区分审判事务和行政事务，审判事务由法官和辅助官员行使，审判辅助官员行使与审判权有关的权力，如庭前调查，但并不直接涉及对案件的审判，行政事务由书记官办公室行使；第二个层次是区分案件类型，将案件分为重要案件和次要案件，通过辅助法官的设立，将次要、简单的案件分配给辅助法官进行审理；第三个层次是将具体案件中的事务分为核心事务和辅助事务，核心事务由宪法第三条法官行使，辅助事务进一步分为由辅助性法官和辅助性官员行使的审判辅助性事务和由辅助性职员行使的行政性辅助性事务；第四个层次是将司法行政事务分为一般性司法行政事务和专业性司法行政事务。美国通过设立辅助职位，在机构上避免了大法院模式，减轻了法院的负担，同时内部职责明确、分流合理，既提高了审判效率，也保障了法官的精英化。

我国应明确法官助理的职责范围，以解决法官助理与法官、书记员职能交叉，法官助理法律地位不明的问题。同时，在法官助理职责范围内将审判辅助事务根据能力要求再进行细分，与法官助理分级管理挂钩，不同级别的法官助理行使不同职权。比如法官助理职权中的草拟法律文书、协助法官组织庭前调解，对法官助理的专业能力及实务经验的要求高于开庭排期等程序性事务性事务，这些职权应当由能力强、级别高的法官助理行使，让法官助理真正、彻底地发挥审判辅助职能。

(3)区分案件差错，合理确定责任归属

实行法官助理制度，有必要对案件的差错类型进行区分，更加合理地确定责任归属。在法官助理制度下，除庭审和适用法律以外的大量工作由法官助理来完成，法官对助理的依赖程度增加，一旦法官助理的差错造成法官的差错，如何担责，需要明确。在法官、法官助理职责清晰的基础上，确定独立的责任承担及免责事由，而不是全程由法官指导审核并由法官承担全部责任，以促使法官助理在审判程序中尽职尽力，发挥其应有的制度功能。

(4)探索法官助理的管理模式

首先，明确法官助理的配备方式和比例。我国大量案件集中在中基层法院，为减轻法官负担，配置法官助理时应向案件数量多的中基层法院倾斜。其次，对法官助理进行定期培训，促进法官助理能力的提升，为协助法官工作以及自己日后开展审判工作奠定基础。再次，建立法官助理考核机制，明确考核的指标和方法，提高业务水平。法官助理的管理应体现分级特点。深圳盐田法院便将法官助理分为五级，以考核定升降。可以探索法官助理考核的指标，考核后对不同能力的法官助理定级，并有针对性地确立相应的职责范围，根据审判辅助事务对能力要求的高低，将审判辅助事务进行分类后分配给不同级别的法官助理。

(三)操作层面

效果优化，先行试点纠偏。“制度的发生、形成和确立都是在时间的流逝中完成，在无数人的历史活动中形成，制度是演化的产物。”[11]习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十三次会议中强调：“试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法。试点能否迈开步子、趟出路子，直接关系改革成效。要牢固树立改革全局观，顶层设计要立足全局，基层探索要观照全局，大胆探索，积极作为，发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用。”这一论述高度肯定了改革中试点的价值，也对在试点中如何明确法官助理职能定位具有启发意义。试点工作是改革中的重要环节，法官助理制度的推行，涉及体制、机制的重大调整，因此需要对试点法院法官助理制度的效果进行检验、评估，针对改革措施在推进中出现的问题，依法改进，制定规范、健全的纠偏机制，这也正是试点的价值所在。

同时应注意以下几点。第一，收集、分析数据。在明确需要检验的事项后有针对性地收集数据，这是一个连续、动态的过程，整理后做好归纳工作，并及时对数据进行分析，对于试点中发现的共性问题，坚持边试点边论证，及时调整改革方案。第二，总结试点工作，并形成试点工作报告，包括对试点的工作内容、数据、结论的完全记载，为其他法院提供借鉴。第三，加强不同法院间的学习交流。对试点中的成功经验，应互相学习借鉴，并不断丰富发展；对试点中的不足之处，应总结教训，避免重蹈覆辙。

四、结语

编制内法官助理职能定位是遵循审判规律，提升审判质效的内在需求，对落实司法责任制、优化司法资源配置和解决“案多人少”的矛盾意义重大，是全面深化改革的关键环节。我们有理由期待，在坚持顶层设计和试点先行相结合的前提下，明确法官助理的职能定位，使其肩负起改革的使命，更好地发挥自身优势，确保改革积极稳妥开展。

参考文献：

[1]“法院的一场自我革命”：司法改革9万人被筛出法官队伍，新入额法官几乎都是科班出身[EB/OL].http://www.court.gov.cn/2017-07-07.

[2]赵震江.法律社会学[M].北京：北京大学出版社，2006.

[3](美)理查德·A·波斯纳.法理学问题[M].苏力，译.北京：中国政法大学出版社，2002.

[4]胡云腾.依法治国研究系列·司法改革[M].北京：社会科学出版社，2016.

[5]崔永东.司法改革与司法公正[M].上海：上海人民出版社，2016.

[6]陈陟云，肖启明.回归本质——司法改革的逻辑之维与实践向度[M].北京：法律出版社，2015.

[7]苏力.法治及其本土资源[M].北京：北京大学出版社，2015.

[8]乔宪志.中国法官助理制度研究[M].北京：法律出版社，2002.

[9]傅郁林.以职能权责界定为基础的审判人员分类改革[J].现代法学，2015(4).

[10](美)哈罗德·D.拉斯韦尔，亚伯拉罕·卡普兰.权力与社会——一项政治研究的框架[M].王菲易，译.上海：上海人民出版社，2012.

[11]苏力.制度是怎样形成的[M].北京：北京大学出版社，2015.