慈善共治视域下发展我国残疾人慈善服务研究

刘琼莲

残疾人慈善服务是中国公益慈善服务的一个子系统，是众多社会成员之间建立在自愿基础上为提升残疾人及其家庭的福祉而提供的无偿服务，是一种有组织的民间群众性的互助活动。残疾人慈善作为提高残疾人群体生活质量以及应对社会利益主体多元化产生的风险的手段之一，意义深远。2006年我国慈善捐赠总额是100亿元，2014年近1000亿元，但用于残疾人的不到10亿，占比不到1%*国务院.国发[2015]7号.国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见 [DB/OL].[2015-01-20].http:∥www.gov.cn/zhengce/content/2015-02/05/content_9461.htm.。我国8500万残疾人有12%生活在贫困线以下，1230万农村残疾人尚未脱贫,占贫困人口总数的7.68%，而社会慈善组织、爱心人士的捐赠资金很少惠及农村残疾人，医疗救助、就业培训、残疾儿童教育等慈善服务的投入非常有限。因此，政府要引导市场和社会力量发挥合力，树立以残疾人为本的慈善服务理念以及引导社会组织科学设计残疾人慈善服务项目，发展残疾人慈善服务。

一、 残疾人慈善服务的本质及其均等化

(一) 残疾人慈善服务的相关概念界定

社会慈善是把给予和施舍作为价值基础，缓解贫困作为政策目标，服务于贫困和弱势群体，宗教团体与人士以及NGO扮演主要角色*刘继同. 慈善、公益、保障、福利事业与国家职能角色的战略定位[J]. 南京社会科学, 2010(1):90-96.。残疾人慈善源于博爱或利他主义，慈善行动基于怜悯、同情和不忍之心，致力于帮助陷于困境的残疾人个体获得正常的生存和发展权利。《大美百科全书》认为慈善服务是借由金钱的捐助和其他服务提升人类的福祉。《中国大百科全书》认为慈善服务是从同情、怜悯或宗教信仰出发对贫弱者以金钱或物品相助，或提供一些实际援助的社会服务。总之，慈善服务客观上是为社会他者的利益及社会的整体利益，主观上更强调慈善者正面、积极、权威的道德行为的塑造*仲鑫.慈善公益组织运行模式研究[M].北京：九州出版社，2014:15.。残疾人慈善服务涉及残疾人慈善活动、残疾人慈善信托、残疾人慈善组织、残疾人慈善捐赠。

1. 残疾人慈善活动。慈善活动是指通过捐赠财产或提供服务等方式，发展教育、科学、文化、卫生、体育等服务，防治污染和其他公害以及保护和改善生态环境等公益活动。残疾人慈善活动是指涵盖为残疾人提供服务的涉及多种技能、动机、价值、目的以及行为方式所隐含的正当性的多种行为。如，安慰残疾人患者或者陪老年病患/残疾的孩子聊天玩耍，或为残疾人康复治疗打造众筹平台等。残疾人慈善活动具备的条件是：首先，涉及很多技能和技巧，甚至具备极高的专业技术背景和娴熟的技巧；其次，涉及慈善服务供给方的动机、价值、目的和行为方式所隐含的正当性；再次，活动主体具有普及性，人人都可以参与，客体是有需求的残疾人；最后，不断完善由供需双方共同参与完成的闭合的内部循环。

2. 残疾人慈善信托。慈善信托是以全社会或部分社会公众为受益人的信托。残疾人慈善信托是指委托人基于残疾人慈善目的，依法将财产委托给受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名义进行管理和处分以开展残疾人慈善活动的行为。其运行模式主要包括委托人(捐赠人)与信托业签订公益信托契约、信托业申请设立主管机关、主管机关许可及监督信托业、由残疾人慈善信托咨询委员会提供建言推荐受捐助者、信托业把补助金给付受益人、信托业向信托监察人作定期报告、信托监察人把握信托业重要事项的同意行使信托法权限、慈善信托受益方将评估与反馈给信托业八个步骤。在我国鼓励公益信托的背景下，残疾人慈善信托逐渐成为残疾人慈善服务发展的优良载体。

3. 残疾人慈善组织。慈善组织是指具有独立法人资格的社会团体，没有行政编制，不依靠政府财政开支，完全依法管理运营的非营利组织，即通过募捐把一定的资金或财物集中起来，然后分配给有需要的人，涉及环保、扶贫、妇女儿童权益、残疾人权益、动物保护等方面。残疾人慈善组织主要有残疾人福利基金会、残疾人慈善协会、红十字会以及提供残疾人服务的具有福利慈善色彩的社会团体、民办非企业单位等非营利机构等，其存在前提是：以开展残疾人慈善活动为宗旨；不以营利为目的；有名称、住所、组织章程和必要财产；有符合条件的组织机构和负责人以及法律、行政法规规定的其他条件。

4. 残疾人慈善捐赠。残疾人慈善捐赠是指出于人道主义动机，为残疾人提供捐赠或资助慈善服务的社会活动，除捐赠现款与实物外，还可以借助传播媒介如广播、电视、报刊等宣传慈善服务，引起社会公众的关心与支持，普及人道主义及社会公益思想,从而改善残疾人慈善机构的物质条件，宣扬慈善文化，创造良好的慈善环境，弘扬正义与爱心。残疾人慈善捐赠由捐赠方、捐赠接受方和受助方构成。残疾人慈善捐赠活动是捐赠方出于个人意愿和企业完善社会形象的行为，表达了捐赠方对残疾人的关怀。

综上，为满足残疾人消费心理需要，强化道德人格形象、立足于人道主义精神的社会组织为残疾人提供无偿服务的行为，主要包括各有侧重的三类慈善服务。一是提供救助金额巨大、范围广的生存型慈善服务，以维护残疾人基本的生存权(如减灾与救灾、医疗、生存性扶贫、生态救助)。二是提供服务领域广、方式多元化、时间长效化的发展型慈善服务，以维护残疾人的发展权(如教育、体育、法律援助、社区发展、志愿服务、人口与性别，就业服务)。三是提供价值型慈善服务，实现残疾人群体的价值。

(二) 残疾人慈善服务的本质与捐赠动机

在风险社会，残疾人慈善服务与政府举办的残疾人救助、残疾人福利服务都是济贫解困的手段，能缓解残疾人生存危机和促进社会和谐发展。作为一种混合型社会分配和社会性救助方式的残疾人慈善服务，其本质主要表现为以下几个方面：一是关爱残疾人之心为道德或慈善行为基础；二是以禀赋差异和贫富差别的存在为社会基础；三是以社会各界的自愿捐款为经济基础，但不排斥政府的财政援助；四是以民营公益团体和慈善机构为组织基础；五是以捐献者的意愿为实施基础；六是以公众普遍参与形成一种自觉的社会氛围，充实广泛的群众基础与厚实的经济基础，奠定残疾人慈善服务的发展基础*郑功成.当代中国慈善事业[M].北京：人民出版社，2010:3-8.。

残疾人慈善服务发展已经步入关键时期，处于收入分配调节领域，并且是与残疾人社会保险、社会救助、社会福利衔接的社会保障体系。残疾人慈善服务的前提是自愿捐赠、民间经营、社会救助，强调特殊性、服务性、人道主义、公平性、项目化这些特征。基于此，残疾人慈善服务的捐赠动机要探讨以下几个问题：捐赠主体是特殊群体还是社会大众；慈善捐赠动机是自利、互利还是利他；慈善捐赠影响因素是多方面的，它既依赖于经济和道德，又依赖于社会价值、信任和社会动员，还依赖于公民捐赠主观意愿等因素。

(三) 残疾人慈善服务的机会与标准

在“人人享有健康保障”“人人享有康复服务”的理念指导下，政府要鼓励和引导残疾人慈善逐渐形成有影响力的社会力量以及有权威的、有影响的协调机构，引起社会普遍关注，从而使残疾人能均等地享有慈善服务的机会。第一，创新残疾人慈善服务方式并接受监督,为慈善提供便利的环境。第二，提升慈善服务专业效率，各种残疾人慈善机构要充当捐献者与受助者之间的中介和桥梁，改变二者在心理、人格方面不平等的定式，增强残疾人慈善服务的可获得性。第三，强调残疾人慈善组织募捐的个性化与资金管理的流程化。第四，实施残疾人慈善救助，给予残疾人以充分地表达诉求的机会和渠道。

残疾人慈善服务逐渐形成了生存型、发展型和价值型三类慈善服务，然而，无论从技术、价值还是生活质量的角度衡量，目前残疾人均等享有慈善服务都面临巨大的挑战。从技术角度看，在残疾人医疗康复、参与社会的能力、诉求表达渠道等方面，由第三方或者残疾人慈善服务需求方制定契合各地各类残疾人实际的慈善服务满意度标准、平衡计分卡等标准。从价值标准看，要进行前摄性评估、澄清性评估、互动性评估、监测性评估、影响性评估。从生活质量标准看，要以“残疾人为本”来安排残疾人慈善组织捐赠和资金管理、慈善服务实施救助和接受监督等，具体包括慈善捐赠用于不同级别的残疾人生活中的项目、类型、数量及其获得性与效用性。

二、 英美发达国家残疾人慈善服务比较及对我国的启示

(一) 英美两国残疾人慈善服务的发展比较

英美慈善组织发展迅速，已经成为与政府、市场并列的“第三部门”，残疾人慈善服务得到快速、高度发展。英美在残疾人慈善服务发展过程中既有继承也有差异，梳理两国在残疾人慈善立法、慈善组织、慈善活动与慈善信托方面(参见表1)的做法与经验可以为我国残疾人慈善服务的发展提供启示。

表1　英美两国残疾人慈善服务的发展状况比较

表1(续)

1. 英美慈善(包括残疾人慈善在内)的立法是源头与活水的关系，并呈现出整体立法与零星规范的风格。英国是世界上慈善服务起源最早的国家，颁布了第一部慈善法——《慈善用益法》，规定建立慈善委员会对慈善信托进行监管。通过颁布和实施一系列有关慈善的法律制度，确立了英国慈善服务的基本原则和制度，构建了基本慈善法律体系框架，奠定了残疾人慈善服务发展的基础。而美国慈善源于英国慈善理念，慈善机构大都以基金会等非营利公司的形式存在，其创建和内部治理需要通过公司法予以规范。

2. 慈善组织强调严格监管，信息公开，透明度高。英国残疾人慈善服务形成慈善组织和政府合作伙伴式的良性发展模式，政府严格监管。既成立统一管理慈善服务的专门机构——慈善委员会(1853)评估慈善组织的登记注册、提供信息服务和在线指导服务、审核慈善组织年度报表、接受民众对慈善组织的举报并展开调查等；又致力于残疾人的教育和学习、就业、假期和短期护理、独立生活、学习障碍、生活支持、视觉缺陷等类型的服务。而美国残疾人慈善组织均为免税组织，每年都提交年度报告，且发展迅速。在内部管理方面，有高层次的专业人员管理以及完善的组织章程和管理制度。就外部监管而言，财务透明度很高，受到国税局的管理和审查以及民众、民间评估机构的广泛监督。

3. 英美残疾人慈善活动强调慈善精神，关注残疾人的发展。英国平均每个成年人在每月都会从事某种形式的志愿服务。英国残疾人慈善组织除开设慈善商店外，还创新筹资方式；残疾人慈善活动涵盖了各个层次的需求(参见表1)，涉及帮助解决残疾人基本照料需求、出行和运动保障、学习和就业培训以及资助一些罕见病的科学研究。而美国慈善机构尤其是慈善基金会关注造成贫困、疾苦、战争的原因和解决途径。2014年，美国约6280万成年人(占总人口25.3%)至少参加一次志愿服务；23.8%的志愿服务用于提供社会服务和照料活动， 11.5%用于陪伴有特殊需要的成年人短期旅行，6.7%用于表演和文化活动等*此处参阅http:∥www.urban.org/research/publication/nonprofit-sector-brief-2015-public-charities-giving-and-volunteering,2016-06-03.。美国家庭提供慈善服务活动所创造的价值在家庭总收入中占的比重平均达到2%以上*饶锦兴.美国慈善事业发展印象[J].社团管理研究,2011(1).。

4. 英美残疾人慈善信托均享有税收优惠。英国诞生了慈善信托制度，其慈善信托没有特定的受益人、受慈善委员会的监管、享有税收优惠、适用“力求近似原则”，其法律包括慈善信托在内的信托制度进入新大陆(英属殖民地)。美国直到20世纪初,各州才承认慈善信托有效；对慈善信托监管比较严格,采取税收优惠措施，鼓励和扶持慈善信托服务的发展，规定全部用于慈善的信托财产收入全额免税；慈善信托委托人也可以享有税收减免，企业法人每年最多可减免应纳税额的10%，自然人可免50%*中国青年网.“大佬慈善”境外捐赠242亿元为哪般公益信托难建立[EB/OL].[2016-06-08].http:∥news.youth.cn/wztt/ 201502/t20150208_6464397_1.htm.；高税率的遗产税鼓励和引导富人将财产投入慈善服务并设立慈善信托，推动了美国残疾人慈善服务的发展。

(二) 借鉴英美慈善共治的经验，推进我国残疾人慈善服务的发展

1. 整合我国慈善思想与慈善实践，完善慈善立法，发挥合力发展残疾人慈善服务。由于缺乏法律的监管和规范以及立法层面的促进和引导，我国一些社会慈善组织呈现出混乱无序现象，慈善服务发展与发达国家差距很大。因此，可借鉴英国开设慈善商店、面对面筹款、会员制筹款、信件筹款、电话和短信筹款、与企业合作筹款、广告筹款、工资单筹款等方式和多元渠道，逐渐完善民间或私人捐赠等筹资途径。我国《公益服务捐赠法》(1999)、《基金会管理条例》(2004)以及税收单行法和规范性文件等涉及慈善服务的法律、法规、文件过于粗疏且层次较低，不利于慈善服务的健康发展。当前实施的《中华人民共和国慈善法》(2016)有利于促进民间慈善组织的发展、规范慈善组织的运行，通过发挥政府与社会的合力以推动残疾人慈善服务的快速发展。

2. 促进我国残疾人慈善服务信息公开透明，公众参与监管慈善组织。慈善组织的生存空间与发展机遇决定了一个国家慈善服务的发展程度。当前，我国发展残疾人慈善服务应该借鉴英美严格的监管制度与信息公开透明的方式改变我国慈善组织尤其是官办慈善组织公信力低、慈善组织工作人员专业化程度普遍偏低的现状，建立科学有效的内部管理制度与内部治理结构，完善对捐赠款物的管理和使用的追踪、反馈机制和公示制度，培育专业的管理人员和从业人员，完善社会组织管理制度，发展和壮大我国残疾人慈善组织。

3. 强调社会伦理规范中的慈善精神，创新筹资方式，丰富和拓展残疾人慈善活动。当前我国慈善活动可借鉴英美营造“人人乐意参与慈善”的氛围，充分发挥大众慈善时代“互联网+公益”的功能、创新慈善资金募集方式(包括利用互联网、微博、微信以及公益创投、慈善信托、手机、“冠名基金”等)、加大税收优惠政策力度，破除制约个人、法人和其他社会组织参与慈善活动的体制障碍。2015年全国登记注册志愿者超过1亿人,志愿者捐赠时间比2014年增长3.37亿小时*佚名.英国慈善组织发行债券摆脱传统捐赠模式[J].中国社会组织，2014(4):48.。但要增强残疾人慈善捐赠税收优惠的可操作性，加大对线上线下资金募集活动的监管，规范残疾人慈善活动的操作流程。既要完善残疾人慈善捐助政策与激励措施，激发公众参与慈善活动的热情，又要均衡发展残疾人慈善项目(包括捐款捐物、生活照料，扶贫开发、助学助医以及为罕见病残疾人及其家庭提供服务)。

4. 完善慈善信托的法律和组织依据，群策群力变革信托理念并创新信托类型。慈善信托具有税收优惠力度大、监督机制完善、运营成本低等优势，有利于发展我国残疾人慈善服务。由于慈善信托在操作过程中遇到诸如实行审批制和审计机构不明晰、监管机构不明确、激励措施缺失等问题，导致慈善信托未能得以发展。但慈善法必将带来新的契机促进我国残疾人慈善信托的发展。除借鉴英美等慈善信托避税功能外，我国要鼓励公众参与变革信托理念,创新残疾人信托类型：增强对慈善信托的社会认知度，培训慈善组织内部工作人员；解决设立慈善信托对慈善捐赠人和受托人的税收优惠问题，健全税收优惠等激励措施，鼓励捐赠人或者捐赠组织参与慈善活动的热情。

三、 拓展我国残疾人慈善服务支持网络的关键要件

(一) 打通社会救助与残疾人慈善服务的“最后一公里”

社会救助制度是针对残疾人群体的普惠性制度，是国家和政府通过各种手段将一部分资源转移给社会弱势群体。我国一直强调国家和政府的社会救助责任，包含政府救助制度和公益慈善救助两方面。因此，我国政府及其职能部门要加大力度推进残疾人慈善服务与社会救助的无缝对接，打通提高残疾人生活质量的“最后一公里”。

1. 培育残疾人慈善潜在支持网，促进残疾人慈善服务持续发展。政府为残疾人社会互助提供经费渠道、法律援助、政策支持、组织基础及其创新服务，加大残疾人慈善服务的宣传力度，营造培养慈善精神的舆论环境。由民政部门和慈善总会牵头，对企业及其他各种社会力量进行走访、座谈，动员全体社会成员(包括残疾人在内)奉献爱心、捐献财物的同时，引导民间组织(如爱心队伍、互助银行、残疾人协作团队等)提供残疾人慈善服务。

2. 利用信息技术平台和窗口，完善残疾人慈善服务长效机制。残疾人慈善服务具有自愿性，政府要引导社会支持网络基于普遍性原则、特殊性原则以及“让利于企业、受惠于残疾人”的原则，制定残疾人慈善企业税费减免政策，为残疾人慈善救助困难企业优先提供财政信用担保和助保金，鼓励残疾人慈善组织优先向那些生活压力大、医疗康复负担重的特殊困难残疾人群体拓展延伸，积极开展补缺型和补充型援助活动。因此，政府相关部门要建立覆盖所有残疾人的社会救助信息管理平台和社区救助服务窗口，实现救助信息的实时共享，创新残疾人需求导向机制，搭建残疾人信息共享机制，出台激励扶持机制，完善残疾人慈善诚信评估系统，突出社会救助与残疾人慈善服务的有效衔接。

3. 坚持新的发展理念，开展残疾人慈善活动，帮助残疾人群体排忧解难。残疾人慈善服务要基于创新、协调、开放、持续、共享的理念提供医疗康复、法律、慈善等服务，培育良好的残疾人慈善氛围。既要增强残疾人慈善救助托底功能使各种残疾人群体都能享有制度保障；又要以零容忍态度依法处理残疾人慈善救助违纪违法情况，促进残疾人慈善救助公平公正实施，创造条件让更多社会力量和市场主体参与慈善救助；还要坚持政策和信息公开共享、结果公平，完善残疾人慈善服务的需求核对机制实现精准识别，加强社会救助制度统筹衔接，协调和完善“救助—供养”城乡统筹的残疾人慈善救助体系。

4. 统筹“政府-企业-社会组织-公民”慈善服务，营造良好的残疾人慈善捐赠环境。在“十三五”规划纲要实施开局之年(2016)以及全面建成小康社会的决胜阶段，为让残疾人跟上迈向小康的步伐，要不断完善残疾人慈善服务工作机制与救助政策。政府要统筹社会资源、优化管理方式，激励企业、社会组织、公民为残疾人提供慈善服务的有效供给；要创新慈善救助方式、更新慈善救助理念、扩充慈善救助内容、拓展慈善救助行为，提高残疾人慈善服务能力，满足残疾人日益多元化的救助需求。

(二) 破解社会组织在残疾人慈善服务中的“塔西陀陷阱”

1. 整合慈善组织资源实现“增能”，拓展残疾人慈善服务空间。发挥残疾人慈善组织的合力并实现“增能”是残疾人慈善服务免遭“塔西陀陷阱”的前提。首先，精准定位慈善组织的功能，确定残疾人慈善服务的预期，并精准地实施残疾人慈善救助并激励社会力量积极参与。其次，政府要在提供空间支持与人才服务、培育社区社会组织以及强调枢纽式服务管理为慈善组织创造条件的基础上，挖掘体制内外慈善组织的力量引导其利用各自优势，多方支持残疾人慈善服务。最后，各级政府要出台新政降低社会组织注册登记门槛，充分发挥“互联网+慈善服务”的功能，使社会组织利用信息网络平台实现供需双方自由对接，提高现代社会的慈善服务能力，从而开拓残疾人慈善服务空间*刘琼莲.残疾人均等享有公共服务问题研究[M].天津：天津人民出版社，2015:181.。

2. 充分发挥非慈善类社会组织的优势。当前我国残疾人对慈善服务的需求较大，因此需要大力发展大众慈善和平民慈善，吸引更多的个人、团体及企业关注和参与。首先，利用非慈善类社会组织的民间性、自愿性、独立性和自发性，激发和挖掘潜在的慈善元素，更好地提供残疾人慈善服务。其次，强调非慈善类社会组织的组织性，这些组织因其合法身份和法人资格必须遵循规章制度、组织运行机制，能更好地教化民众，增强残疾人慈善服务的信任感和信用度；充分发挥其公益性和草根性，实现无缝对接，整合慈善资源提供残疾人慈善服务。最后，通过慈善沟通和培训，发挥非慈善类社会组织的互益性，丰富慈善组织的支持网络。

3. 推进慈善组织精细化管理，提高残疾人慈善机构的运行效率。我国金字塔式结构的慈善触角并未延伸到县、乡镇级别，因此精细化管理要基于分工和服务质量的精细化，以最大限度地减少管理所占用的资源和降低管理成本为目标，加强对资金的精细化管理与资金运作的精细化监管，提高残疾人慈善机构的运行效率。要更好地落实为残疾人办实事办好事的责任，就要整合社会资源，培育残疾人慈善服务队伍；规范残疾人慈善组织管理，增强残疾人慈善服务能力；加大宣传创造和传播慈善文化，丰富助残项目，增强服务品牌影响力。

4. 重视慈善组织领导，增加信息透明度，完善内部治理结构，提高其社会公信力。首先，要重视慈善组织领导，在品牌培育、培训交流、典型带动、表彰宣传等方面要进行规范有序的管理。组建由残疾人协会牵头的康复医疗咨询、心理咨询等志愿服务队，厘清专项志愿服务工作组织管理职责，整合和规范我国残疾人志愿服务站，实现各级各类残疾人志愿服务有序对接，形成全国残疾人志愿服务工作网格管理模式。其次，要公开残疾人慈善服务信息和募捐活动信息，组织残疾人志愿服务骨干网上培训活动，建立残疾人志愿服务工作群培训制度。提高残疾人慈善服务的知晓率和参与率，使志愿服务成为自觉行动和生活方式，促进我国志愿服务活动的开展*宋家兴.志愿服务之花鹤城大地绽放网格化管理提供组织保障[N].鹤城晚报，2015-03-18(02).。最后，要健全以章程为核心的法人治理结构；逐步推行决策、执行和监督分离的运行机制；建立健全科学的管理体制，施行规范和高效的管理方法；实行阳光运作、规范管理，进一步提高慈善组织的社会公信力和透明度。

(三) 增强残疾人慈善服务多元供给主体的互动性

政府要积极培育社会资本提供残疾人慈善服务的发展空间，鼓励社会支持网络募集和整合资源，公共组织引导市场(正式组织)与社会/家庭(非正式/私人组织)，充分聚合社会资本。发展我国残疾人慈善服务就必须激活国家、市场和社会三方的互动性，基于平民慈善理念使所有社会成员都能作为参与者。

1. 培育慈善文化，倡导企业公民，引导企业和个人参与残疾人慈善服务。残疾人慈善氛围、意识和价值观的形成需要政府引导和推动以及媒体的大力支持和参与。因此，发展残疾人慈善服务要以慈善法为基本遵循，弘扬残疾人慈善文化，激励人们行善与崇德向善。首先，重视社会公益服务，强调企业的社会责任和道德意识；引进法人公民文化，规范表彰慈善行为，形成由个人信任转向信托法律再到公司法来培育良好的慈善文化氛围。其次，修订捐赠规则，政府要处理好与企业、民众、非营利组织的关系，了解和识别残疾人的需求，发展第三部门与公司的非经济合作，实现慈善共治。最后，健全资金监管机制，实现捐助者自主决定资金使用等方式改善社会环境。

2. 建立残疾人慈善服务激励机制，充分发挥三者的合力。健全残疾人慈善服务的激励机制，发挥社会力量成为残疾人慈善服务可持续发展的重要议题。一是要强调慈善服务精神，培育慈善家，建立一种“政府+社会+企业+公民个人”的志愿服务模式。把残疾人慈善服务贡献率纳入评价机制，从制度上引导和激发企业家和公民参与残疾人慈善服务。二是通过税收激励机制，营造有激励效应的法制环境。通过开征遗产税、赠与税，促使富人参与残疾人慈善服务，平衡贫富收入差距；全面实施企业和个人公益捐赠全额税前扣除政策。三是合理合法激励捐赠者，把捐赠者享有慈善援助的优先权作为一项制度纳入相关法律法规(如街道社区推行“劳务银行”)。四是提高残疾人慈善机构管理能力和社会公信力，通过残疾人慈善机构的公信力取信捐赠者，运作慈善项目的能力吸引捐赠者以及全方位的服务打动捐赠者，发展残疾人慈善服务。因此，政府要通过引导、培育和监管残疾人慈善组织和企业，完善其治理结构，确保捐赠款物向社会做包括财政、政治、专业、服务以及行政在内的多元交代，不损害残疾人利益，增强残疾人慈善组织的公信力。借助于大数据、物联网、云服务、“三微两端”等畅通残疾人需求信息的表达渠道，实现互联网+残疾人慈善服务，建立和完善残疾人慈善服务供—需合作体系，以及创新政府—企业—社会组织三方的多元合作机制*刘琼莲. 残疾人公共服务体系利益相关方的角色定位研究[J]. 成都理工大学学报(社会科学版), 2011, 19(6):6-15.。

3. 利用社会网络拓展慈善组织获取慈善需求的数据，创新残疾人慈善服务模式。政府、企业以及公众共同编织的网络能为残疾人慈善组织提供有形和无形的支持，助其实现与接受诸如财务、行政、法律、治理、服务等方面的自由与约束。这既包括通过优化服务、精简程序、提高筹款便利性等，降低慈善活动的成本并保障捐款人的权益，又包括用标准规范选择供应商，用书面形式确立双方权责，确定谁是主办方并规范活动形式，还能了解残疾人的慈善需求更新残疾人慈善服务信息与服务方式，实现残疾人慈善服务的社会化、专业化、透明化、立体化、程序化与法治化。因此，通过残疾人的募捐办法、财务制度、结果评估、慈善义工等方式构建残疾人慈善服务的支持网络应对新形势新挑战，按照科学发展观和慈善精神提出的要求和标准，把挑战转化为机遇，增强残疾人慈善组织的公信力，更大限度地让残疾人满意，发展我国残疾人慈善服务。

四、 促进我国残疾人慈善服务发展的动力机制

(一) 树立以残疾人为本的慈善服务意识应规避“九大陷阱”

以残疾人为本的慈善服务意味着要基于残疾人的需求提供医疗康复、无障碍、劳力服务等服务，满足残疾人生存、发展以及精神层面需求，加强对残疾人慈善服务供给方或志愿者的心理与技能培训，培育乐观心理，增强慈善服务技巧和技能，提高慈善服务质量。因此，发展残疾人慈善服务要治理和规避“九大陷阱”。一是规避“社会转型陷阱”，通过优化社会层级和加强社会组织建设，增强对弱势群体尤其是残疾人群体的重视，因而要从经济、社会、政治三个角度出发，增强平衡资源禀赋的差异和贫富分化的功能；二是规避“拉美陷阱”，残疾人慈善服务要在全面深化改革和统筹协调的前提下，为全民创业创新提供多层次而有差异的服务，促进社会公平正义，缓解因贫富差距扩大、社会矛盾积重难返的局面*刘博.改革深化阶段的社会公正维护:差异与实践[J].天津行政学院学报,2017(1):3-10.；三是规避“福利陷阱”，明晰残疾人慈善基金的形成与分担机制以及集合支付机制，缩小社会保障制度超过经济发展水平带给财政和纳税人的包袱的负面效应；四是规避“城市化陷阱”，克服过度城市化或浅度城市化给残疾人生存发展带来的困局；五是规避“资产泡沫陷阱”，用人道主义与志愿服务精神超脱市场的泡沫化和背离经济发展规律的乱象；六是规避“金融陷阱”，借助于社会发展规律去摆脱金融体系与实体经济的关联性影响；七是规避“人口陷阱”，创新载体与方式跳出劳动适龄人口绝对数量减少和老年人口数量激增的怪圈；八是规避“捧杀陷阱”，残疾人慈善组织要避免被要求承担更多的责任和义务而压垮；九是规避“民主陷阱”，在追求社会效益与捐赠效率的过程中如何更好地平衡残疾人的民主诉求。

因此，针对贫富两极分化、慈善服务方式单一、慈善信任危机、志愿失灵等现状，当前发展我国残疾人慈善服务需要致力于以下几方面:一是通过普惠性制度安排给予残疾人公平待遇，保障其基本的生存发展需求；通过特惠性制度安排给予残疾人特别扶助和优先保障，解决其特殊需求和特殊困难。二是突出政府责任兜底保障残疾人基本民生，为残疾人发展创造基本条件；充分发挥社会力量和市场机制作用，为残疾人就业增收和融合发展创造更好环境。三是加大政府扶持力度、鼓励社会帮扶，解决好残疾人生产生活中存在的突出困难；促进残疾人增强自身发展能力，激励残疾人自强自立。四是加快推进残疾人小康进程，缩小残疾人生活状况与社会平均水平的差距；充分考虑地区差异，使残疾人小康进程与当地全面小康进程相协调、相适应*马文涛.国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见/图解[DB/OL].[2015-02-05].http:∥blog.sina.com.。因此，要树立以残疾人为本的慈善服务意识、培育和引导残疾人慈善组织能力建设以及建立多维评估体系。

(二) 培育与引导残疾人慈善组织能力建设

发展残疾人慈善组织并提高其能力建设是促进我国残疾人慈善服务发展的重要环节。因而要健全残疾人慈善组织领导机制，完善慈善组织工作机制，强化残疾人权益保障机制，就要了解残疾人慈善组织生存的环境和诉求，强调其使命意识与规章制度，科学设置残疾人慈善项目以及引导残疾人慈善组织与外部合作，从而提高残疾人慈善组织的能力(参见图1)。

图1　提高残疾人慈善组织能力建设的框架

1. 厘清残疾人慈善组织的使命。残疾人慈善组织的使命主要是社会系统中的自我定位(关于“我是谁”“我们为什么存在”的定性和定名)以及提供慈善服务的行动原则(关于“组织去向”和“怎么迈进和靠近”的定向和定型)两个方面*白少飞.慈善组织能力建设[M].北京：中国社会出版社，2014:10.。首先要厘清残疾人慈善组织初始的禀赋即拥有的基础资源(包括拥有的可支配、可控制的所有资产、人力资本、组织制度、组织身份及社会关系、信息知识和品牌影响等)，其次要确定组织当前的处境方位，分析残疾人慈善组织的性质、机构，确定方位，找准位置，最后要选择成长战略、确定发展战略。残疾人慈善组织的使命要回答“我是谁”“我在哪”“干什么、往哪去”“怎么干、如何走”的命题，从而提高残疾人慈善组织的服务能力。

2. 确定残疾人慈善组织的有效组织架构。组织章程是残疾人慈善组织的第一个正式规范性制度文件，其运转必须关注组织的内部设计，包括残疾人慈善组织的架构部门、明确职责、建立制度、确定流程规范组织。首先，建立与特定条件特定时间内提供残疾人慈善服务相匹配的有效组织架构。其次，健全诸如运行机制、财务管理制度、追踪反馈机制和公示制度等内部管理制度。最后，形成慈善服务领域的行业自律机制、第三方评估机制、社会监督制度，形成慈善服务团队的合力，以提高残疾人慈善服务的效率。

3. 残疾人慈善项目必须满足残疾人需求及产生有效构想。发展残疾人慈善组织要对项目进行有效的调研、设计、策划和评估，并需要针对目标的特征和所构思项目的性质进行多方向、多层次的思考。残疾人慈善项目的设置需要回答“为什么，必需吗，急迫吗”“谁受益，切实吗”“何时启动，周期长短”“多大范围实施，具体地点何处”“什么内容满足需求”的命题。在具体化残疾人慈善项目时，无论是何种慈善机构都要考虑“是否突出主题”与“是否可以实现”这两个方面的因素。

4. 残疾人慈善组织要理顺关系网络与利益相关者。残疾人慈善组织必须与每个关系网络与利益相关者都处理好关系*[美]彼得·德鲁克.非营利组织的管理[M].吴振阳,等,译.北京：机械工业出版社，2007:126.。残疾人慈善组织的利益相关者包括慈善服务的主体和客体，既有政府、企业、社会公众的支持参与，也有媒体资源与其他慈善组织的合作和相关专业机构的帮助等。残疾人慈善组织要从正反两方面看待和利用媒体宣传残疾人慈善文化，因此利用社会媒体提升和发展残疾人慈善组织的能力要从以下几个方面入手：一是赋权能催化社会性网络；二是将个体志愿者和公民慈善家转变成平民，慈善需要在多样化的社会性网络中掌握关键的社区管理技巧；三是通过社会性工具和E-mail等与个人参与者保持联系。此外，我国残疾人慈善组织要与行业合作，通过与慈善组织沟通、交流与合作，在信息、资金、人才、对象等要素方面，产生“1+1>2”的效果。

(三) 规范残疾人慈善服务的评估系统

发展我国残疾人慈善服务要充分把握作为一种民主化手段的评估，应建立一个规范化的评估系统。只有通过系统化评估，才能做出更理智的决定，与残疾人慈善服务的使命紧密相连，决策更为透明也更容易理解，也才能更充分利用评价资源分配，并创新具有收益性的评估工具(参见图2)。

1. 完善残疾人慈善基金的评估。残疾人慈善资金的增长率和目标实现程度是残疾人慈善服务评估系统的一个重要维度。以我国残疾人福利基金会为例，需要对两种募捐形式进行评估。一是评估需求调查确定残疾人的具体需求项目。包括与潜在爱心企业接触的可能性、评估设计的宣传方案、评估媒体公开募集资金落实捐赠的情况或者采用众筹方式募集资金的用途、评估项目受助者的落实情况。二是评估爱心企业提出相关项目的意向以及达成协议寻找符合条件受助者的情况，评估项目受助者的落实情况。

2. 建立残疾人慈善组织评估制度。残疾人慈善组织评估包括对慈善组织的使命、责任意识与慈善文化、声望和服务质量的评估。对于残疾人慈善组织的内部和外部环境都加以考虑的评估可能是高质量的、有意义并且有用的。对于评估目的及其结果用途的预期也会影响实用价值。就慈善组织内部环境而言，要评估慈善组织规模(包括资产、开支和员工数)、文化以及评估的权责分配(相互信任、权利共享)。就慈善组织外部环境而言，评估要涉及慈善组织的社会势力(评估能够提供有关项目存在的问题和机会的信息，有利于纠偏)、面对批评的脆弱性(避免公开犯错)、受资助者对评估过程的看法(恐惧、认同度)三个因素。

3. 确定残疾人慈善组织评估因素。在残疾人慈善组织内部进行评估，由慈善组织工作人员进行尽职调查，预先获得关于某个提案的潜在效用或价值的信息，减少对某个项目或战略投资的不确定性，纠正投资人对于某种社会需求、某个项目策略或某项社会变革的政治氛围的错误假设，促使慈善组织工作人员就其资助策略或投资选择向理事会负责，向残疾人慈善组织的高管人员和理事会提供续资的合理性说明。残疾人慈善组织外部的评估使受助者为绩效负责，向其他人阐释残疾人慈善组织做出选择的理论依据，修理偏离方向的投资。

五、 发展残疾人慈善服务的开放性讨论

发展我国残疾人慈善服务是一个系统工程，除把《中华人民共和国慈善法》《国务院关于促进慈善服务健康发展的指导意见》《民政部财政部关于加强社会组织反腐倡廉工作的意见》等法律法规作为基本遵循外，还要完善我国行政制度、经济保障、社会环境和文化基础等方面的一系列配套举措，挖掘残疾人慈善服务发展的制度保障路径。总之，发展草根慈善与平民慈善是我国残疾人慈善服务的根本。增强残疾人慈善机构的公信力是生命线。树立以残疾人为本的慈善意识，宣传慈善文化，弘扬慈善精神，实现慈善捐赠主体的多元化与慈善活动流程的规范化是基石。遵循共建共治共享的原则，丰富和拓展残疾人慈善活动，完善残疾人慈善立法和慈善信托，提高慈善组织能力建设，能有效推动残疾人慈善服务快速发展。依法推动我国残疾人慈善服务的发展是前提。基于此，我国发展残疾人慈善服务需要进一步研究慈善服务利益相关方、方式、载体、能力建设等方面的问题。

(一) 关于残疾人慈善服务利益相关方的问题

发展残疾人慈善服务要搞清楚以下几个问题：谁是利益相关方？谁来立法、评估、激励？谁来选择服务？谁来提供服务？残疾人以什么样的精神面貌接受服务并参与社会？如何把握残疾人慈善服务利益相关方的精神状态？一是宣传慈善文化，弘扬慈善精神。通过引导与激励社会组织利用“大物移云”技术平台，把慈善法作为基本指南，宣传符合残疾人特色的慈善服务文化，依靠品牌、人才、诚信、法治、治理，推广“奉献、友爱、互助、进步”的志愿服务精神。二是完善残疾人慈善服务立法，培育残疾人慈善服务人才，尤其是要培养服务所需具备的品质(执着、技能、远见和正直)。三是激励正在做慈善工作或者准备申请认定成慈善组织的社会组织学习《中华人民共和国慈善法》，理解和把握慈善法的精神和要义。四是完善残疾人慈善表彰奖励制度(表彰有突出贡献、影响力大的个人、法人、组织等，完善公民志愿服务记录制度、志愿者嘉许制度和回馈制度等)。

(二) 关于慈善服务方式和载体的问题

创新服务的方式和拓展服务载体是促进我国残疾人慈善服务发展的催化剂。首先，要明确残疾人慈善组织的发展趋势：自主化、理性化、责任化、专业化。其次，鼓励与引导残疾人慈善服务组织的发展。通过“志愿助残服务基地”“太阳语罕见病心理关怀中心”等众多形式，引导社会公众关心残疾人慈善、支持残疾人慈善、参与残疾人慈善。创新残疾人慈善服务方式，通过慈善信托和协调机制、确定慈善服务标准，调动平民慈善和草根慈善的力量。再次，推广对我国慈善法与慈善信托等相关知识的学习，不断尝试新的慈善服务方式，完善税收优惠政策与激励机制，为残疾人慈善信托的发展提供服务和环境。最后，创新残疾人慈善工作载体，准确把握残疾人慈善众筹的需求。

(三) 关于慈善组织能力建设的问题

慈善组织能力建设是发展我国残疾人慈善服务的保障。首先，提高残疾人慈善组织自我管理能力、依法依规开展募捐活动、严格规范使用捐赠款物、强化残疾人慈善组织信息公开责任。其次，从残疾人慈善组织外部建设(公信力建设)和组织内部建设(人员和管理的不足)两方面入手提高组织能力。就人员配备而言，要采取由专业人士主导，吸引志愿者参与的举措来发展残疾人慈善服务。因而要培养一批富有献身精神和专业技术的优秀人才即慈善社会工作者，使他们既能养活自己又能帮助别人，包括专业或专职的项目实施人员、理论研究和培训人员、筹资和理财人员、管理和协调人员。就管理而言，要加强人性化管理和精细化管理。最后，完善残疾人慈善监督体系，具体包括加强民政部门和残疾人联合会的监管管理、公开监管信息、强化残疾人慈善行业自律、加强社会监督和第三方监督、建立健全责任追究制度。

(四) 关于慈善共治的问题

只有“人人共建”才能实现“人人共享”，慈善领域概莫能外，只有通过共商共治，才能更好地发展我国残疾人慈善服务。首先，要发挥政府-市场-社会的合力，实现慈善类组织与非慈善类社会组织的合作互补，精准扶持残疾人慈善服务的发展，打破碎片化治理。其次，完善法人治理结构，拓展政府补助收入，公开残疾人基金会登记信息和年检信息，进一步推动残疾人基金会公开透明，具体包括拓宽残疾人慈善项目公开渠道，完整披露残疾人慈善项目信息,公开慈善款流向，公开残疾人慈善项目管理制度。再次，健全募集善款的多元化激励机制，建立残疾人慈善募捐的长效机制。公开善款使用的信息，改变临时性、突击性的募集方式，改变坐等善款上门的被动局面，改变依靠个人人脉而获得善款的局面，拓展募集善款的途径。最后，根据残疾人特殊性、多样性、类别化的需求，我国残疾人慈善服务既要将残疾人社会保障和慈善服务融入政府大盘，争取资源，用足政策；又要动员企业、社会、社区力量共同为残疾人提供慈善服务；还要提升残疾人工作者的专业化水平和服务能力，最大程度地满足残疾人的基本需求。