环保“费改税”迈出第一步

郑嘉璐

李明宇是县地税局的科员，过去半个月，他一直忙着环保税的首次征收。他所在的县有60多家需要缴纳环保税的企业。

今年1月1日，《环境保护税法》正式实施。4月1日到15日是环保税的第一个征期，由于清明节假期，不少地方将征期延长到17或18日。环保税是中国税制改革与清费立税行动的一项重要进展，它的征收情况直接影响到排污企业的税务开支，更关乎生态环境的保护。

从“费”到“税”

李莹是县级环保监察大队的收费科科长，最近几个月，她们的工作量少了许多，这是因为排污费被环保税替代，改由地税局而不是环保部门征收了。

此前，排污费属于行政事业性收费，随意性比较强，很容易受到行政的干预。一方面，地方政府会把“减免排污费”作为吸引企业的手段，牺牲环境保GDP；另一方面，许多环保部门为了减轻工作量，在对企业征收排污费时常常采取“定额制”的方式，并不是根据企业实际的污染物排放情况征收。

一位铸造行业的企业主告诉记者，过去四五年里，他们的销售额出现过好几次大的波动，但每个季度的环保税都是一千出头，从未变过。

任意减免、协商收费等问题使得排污费的收缴率非常低。有学者测算过，2013年，全国排污费理论征收额至少为254亿元，而当年实际缴纳的金额仅为204.81亿元，征收率不到80%。

收缴率偏低是排污费制度对企业减排刺激不足的重要原因。在县地税局工作的陈蔚然说：“费改税之后，就不能胡来了，税额该是多少就是多少，谁也不能更改。”

为了避免企业负担增多、实现平稳过渡，费改税大都遵循“税负平移”的原则。环保税也不例外，其征收税率与排污费基本保持一致，征税的污染物种类则与排污费完全相同。

从纳税额来看，环保税的征收没有对企业造成大的影响。但环保税要求企业自行填报污染物排放量，企业对自行申报的数据负责，对一些小微企业来说，想获得可靠的排污数据，避免税务风险，就需要安装监测设备或者委托第三方机构监测，这是一笔新的开支。

同时，环保税平移了排污费的收费标准，自然就继承了排污费在税额方面的缺陷——无法有效补偿排污造成的社会损害。根据财政部发布的数据，2015年，全国累计征收排污费173亿元，而该年度用于节能环保的支出达到了4814亿元。

实际上，环保税占企业缴纳税费的比重很低。以这家铸造企业为例，他们今年第一季度的销售额超过一千万，但环保税只缴纳了1100元，还不到万分之一，连经理都说“拿得真是少”。

由于环保税当前的税率水平已经难以起到激励企业的作用，许多企业宁可缴税也不愿意治污。

对方的责任？

排污数据的确认需要专业的技术，税务部门只能通过环保部门来核实企业填报的排污数据。《环境保护税法》规定，环保税的征收遵照“自行申报，税务征收，环保检测，信息共享”的征管机制。地税局收到企业的纳税资料后要与环保局的监测资料比对。

与排污费相比，这种模式能够同时发挥两个部门的长处。地税局负责征收和比对，环保局负责监测和核查，都是本单位擅长的本职工作。

但是，两个部门都参与征管也必然会带来配合上的问题，比如哪个部门对认定结果负有最终的法律责任？是否税务部门不提请审核，环保部门就不需要审核了？两个部门间的工作配合机制由谁来主导？这些问题在《环境保护税法》中并没有明确规定，这就很容易导致两个部门工作上的互相推诿。

记者在调查中发现，首轮征收暴露出的最大问题是基层环保与地税部门对相关法律法规不熟悉，两边都把环保税的征收看作对方的责任。

在陈蔚然看来，地税局只是个“缴费窗口”，只需按照企业上报的数据收税就行了，“多了少了我们不管，环保局才是管理部门。”陈蔚然说，到目前为止，他所在的地税局没有拿到当地环保部门的监测数据，也就无法检验企业排污量的准确性，他猜测这部分工作要由环保局来做。

但在环保所工作的杜成涛认为，费改税之后，环保税的管理当然要由地税局负责。他做出这个判断的依据是“没有接到上面的安排，也没收到地税局请求协助的文件”。

杜成涛说，环保税刚开征时，许多企业不清楚自身的排污量，就跑来环保部门要数据。他的领导要他尽量少參与企业报税，因为“排污费已经转交到地税了，环保局的职责还没弄清楚，现在给企业提供数据，一旦出了问题可能要背责任。”

李莹看过相关规定，她知道环保部门有复核排污数据的责任，但她直言，第一季度的环保税数据即便有异常也难以复核。这是因为排污费取消之后，省去收费任务的环保监察大队不再委托监测站测算企业的排污情况，而地税局还在观望，没能与环保局建立合作。

换句话说，今年第一季度是企业排污检测的真空期，地税、环保两个部门都没能掌握企业的实际排污数。

继续改革

理解此次环保税开征的意义，不仅要看到费改税取得的直接成效，更要注意到，环保税的征收推开了建设环保税体系的大门。这就意味着，当前的环保税只是一个起点，未来，环保税必然需要进一步的改革。

除了提升税率，环保税改革的另一个方向是扩大征收规模。目前，二氧化碳、污染型产品、挥发性有机物等对环境质量影响很大的污染源并没有包含在征税范围内，这极大地削弱了环保税保护环境的作用。

其中，二氧化碳是学界呼声较高的污染物。但作为发展中国家的中国正处于经济快速发展阶段，环保技术相对缺乏，面临着经济发展和环境保护的双重诉求。在这样的背景下，二氧化碳纳入环保税就不能操之过急。

另外一种逃避了环保税的污染物是废水。《环境保护税法》规定，在不超过规定排放标准的前提下，依法设立的污水处理厂不需要为排放的废水缴纳环保税。

杜成涛表示，除了少数几家水产养殖户，县里绝大多数企业的废水都通过地下管网排入了污水处理厂，这样一来，排污企业只需要缴纳污水处理费，不再需要缴纳环保税了。

导致的结果是，城镇污水处理厂成为了首要的废水排放源。这是因为，污水处理厂即便按照标准达标排放，其水质还是低于地表水V类标准。也就是说，排污企业仍然间接地向自然水体排放了污染物，但这部分排污行为却躲过了环保税，这也就破坏了“污染者付费”的基本原则。

税款去向也是未来环保税要解决的问题。此前，排污费纳入财政预算，是环境保护专项资金，大部分用于重点污染源防治等项目。费改税之后，环保税完全划入地方财政，并没有规定使用方式。

有学者担心，这很容易造成地方政府与企业的合谋：面对技术更新成本，企业倾向于缴税而不是治污；地方政府为争夺税源，会放松环境管制，最终形成企业多污染、多缴税的局面。