为什么黑臭水体整治成为治水“老大难”？

■文/ 谷林 洪翩翩

山青水美，是中国建设生态文明的基本目标之一，也是中国民众最关切的重要福祉。黑臭水体治理是实现这一福祉的重要举措，在《水污染防治行动计划》（简称“水十条”）中有着明确的规划：2020年底前完成黑臭水体治理目标。直辖市、省会城市、计划单列市建成区要于2017年底前基本消除黑臭水体。据中国水网2017年底报道，2017年，黑臭水体治理完成率已达到44.14%，治理中的达到40.14%，近85%的已查黑臭水体开展了治理工作。但据官方数据显示，仍存在15%的市场有待治理企业去深度挖掘。

由于黑臭水体成因复杂、存量大、处理难度高、涉及面广、整治经验不足等原因，三年来，黑臭水体治理暴露出诸多难点，亟待解决，而要保证“摘帽”后黑臭水体长治久清，更是并非易事。

一、黑臭水体治理概况

近几十年来，随着中国水环境治理力度的不断加大，中国水环境总体状况呈现好转趋势，然而，受规划不合理、排污集中、流量不足、环境管理不足等因素影响，在中国大部分城市河段中，流经繁华区域的水体绝大部分受到不同程度的污染，黑臭水体的范围和程度都在不断加剧。

由于黑臭水体影响民众生活质量，感官体验极差，同时也滞阻了整体水环境的改善，2015年，“水十条”首次将黑臭水体纳入治理计划，并以民众的直接感官作为评价指标。随后，为配合目标任务落地，《黑臭水体整治工作指南》（简称《指南》）印发，对地方政府实施城市黑臭水体的排查与识别、整治方案的制定及与实施、整治效果评估与考核、长效机制建立与政策保障等工作作出了进一步指导。

按照《指南》，所谓城市黑臭水体，是指城市建成区内，呈现令人不悦的颜色和（或）散发令人不适气味的水体的统称，这在中国水环境治理中属于一个新概念，它直接以民众的感知而不是专业指标为定义，体现了强烈的民生标准和效果导向。其直接感官指标就是色度、恶臭强度，直接表征指标是透明度、ORP（溶解氧），潜在成因类指标则是COD、氨氮、总磷等水质指标。

针对黑臭水体的治理，“水十条”和《指南》提出分四步走：2015年底前，地级及以上城市建成区应完成水体排查，公布黑臭水体名称、责任人及达标期限。2017年底前，地级及以上城市建成区应实现河面无大面积漂浮物，河岸无垃圾，无违法排污口；直辖市、省会城市、计划单列市建成区基本消除黑臭水体。2020年底前，地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%以内。2030年，城市建成区黑臭水体总体得到消除。可见，黑臭水体治理的“重头戏”在2015年至2020年的五年间。

然而，在刚刚过去的2017考核年，黑臭水体治理的中期成绩单并不理想。根据住建部“城市黑臭水体整治信息发布平台”数据，截至2017年年底，全国已完成治理的黑臭水体1120条，完成率为53.33%，还有将近一半水体未完成治理要求。而已完成的由于评价标准不明确、治理路径偏差、长效监管等原因，也不排除黑臭复发可能。另外，根据中国科学报发布的一份调研报告显示，在调研范围内有“超6成水体治理未见效果”。如果按照时间规划，目前来看，已经行程过半的黑臭水体整治仍然任重道远。

二、黑臭水体治理面临四大困境

整体来看，黑臭水体治理目前大致面临以下四方面困境：

（一）管理层面上，责任主体不明晰

地方政府作为城市黑臭水体整治的责任主体，负责组织本市域内黑臭水体的排查、总体整治计划和具体整治方案的制定，以及整治效果的跟踪评估，具体整治工作任务则分解落实到住房城乡建设（规划、市政、水务、市容、城管、园林等）、环保、水利、农业等部门。现实情况中，由于缺乏统一协调管理机制，各相关部门权责交叉，污染管控工作协调困难，部门之间存在“九龙治水”“各管一摊”、相互推诿、管理层叠、效率地下等现象，而权责分裂还容易导致治理过程脱节和条块分割，无法形成系统的施治方案，一旦后续出现问题，追责也难。

另外，除了顶层机构设置外，地方政府的施治方向也出现了偏差。由于黑臭水体治理时间紧、任务重，迫于政策性压力和考核压力，在自上而下贯彻执行过程中，一些地方政府对治理工作认识不足，为了完成短期目标，不惜“剑走偏锋”、违背治理本意。主要表现在为了抢时间、争进度草率行事，黑臭水体排查不到位、前期调查不充分、瞒报不报、急功近利等。

令人欣喜的是，生态环境部成立，分散在原环境保护部、国家发改委、国土资源部、水利部等七部委的相关职能统一纳入生态环境部。未来，生态环境部会对黑臭水体治理工作进行新的统筹分配，这将大大改善此前责任主体不明、效率低下等问题。

（二）经济层面上，尚未建立完善的市场机制

根据E20研究院测算，黑臭水体治理激活了约4.6万亿元市场空间。而“十三五”后期的治理总规模达1.5万亿元左右。值得注意的是，火热的市场背后，机制建立方面依然需要一些探索：

1、对地方政府而言，治理任务重，财政压力大，想花小钱撬动大钱，买到满意的环境治理效果，这并非易事。真正的治理市场需要面临巨大的建设投资和运管费用，而地方政府资金投入不足。对于企业而言，由于黑臭水体治理历史欠账多、内容复杂、体量大，对资金、资源整合能力、综合施治能力均提出了很高的要求，盈利模式模糊，市场竞争激烈，因此，企业也面临着“真能力”的考验。

2、在已实施的项目中，一方面，重工程建设，轻长期运管现象依然普遍。E20研究院的统计数据显示，截止2017年12月底，黑臭水体治理项目中以工程为导向的EPC仍为主要治理模式，占比达到了76.4%。某环保公司高管曾坦言，在过去相当长的时间内，治水考核重点在工程建设上，清除多少淤泥、安排多少人工、建了多少管道是服务对价的依据，重视建设内容和工程竣工验收合格，这种方式相对投入少，牵扯协调部门不多，工作容易闭合，但很少有人关注工程建设与黑臭水体治理的相关性。

3、PPP模式下的绩效考核和治理效果也并不理想。根据E20研究院近期的调研数据，截至2017年底，黑臭水体治理的PPP项目占比仅为23.6%，项目落地率不高，仅为15%左右。而由于目前不少水环境PPP的投资建设与运营由不同的公司进行管理，给后期运营带来了更多的不确定性；与此同时，部分城市已落地的PPP项目出现运营考核不符合政府客户及公众预期的现象。

（三）技术层面上，缺乏系统整治思维

作为水环境治理的重要一环，黑臭水体治理需要按照“山水林田湖”生命共同体的理念，通过整治工程的全面实施，综合考虑城市生态功能的系统性修复，体现系统性和长效性。然而，实际操作中，只重视局部治理、采用简单单一的技术路线，或是污染源治理和生态治理分化等问题还是时有发生。

一方面体现在一些有误导、安全性存风险的技术因为其短期治理效应，常被地方政府当作应付检查的“神器”，过度依赖投加药剂或生物制剂，将污水处理厂处理理念生搬硬套至水体治理等。还有些地区为达标不惜采取调水冲污、活水稀释等“急功急利”的方法。另一方面，由于黑臭水体项目实施主体不同，大家在技术路线的选择上也是五花八门，各显神通，缺乏系统思路。

黑臭水体是一项多部门联动系统的综合治理工程，必须用系统的综合方案解决问题，中国城市规划设计研究院水务院资源能源所所长、住房城乡建设部海绵城市建设技术指导专家委员会委员王家卓就曾一直强调：“一切不以控源截污为核心的黑臭水体治理都是耍流氓。”手段不是目的，单一的控源截污、河岸修复、调水冲污、生态技术、底泥疏浚等都很难从根本上实现黑臭治理目标。

（四）基建层面上，管网成为瓶颈地带

黑臭水体成因复杂，但其中一个重要原因即是污染直排问题，哪里有黑臭水体，哪里就一定有污染。在城市黑臭水体整治“控源截污、内源治理；活水循环、清水补给；水质净化、生态修复”的基本路线中，控源截污是基础与前提之一。“控源”主要是指包括对径流污染的控制、雨污混接改造、管道清淤等对策与措施，是“面”的工作。“截污”则主要是包括未纳管排水户污水的截污纳管和针对末端直排污水排水口的截污与封堵，还有合流制排水口溢流和分流制雨水的污染控制，是“点”的工作。

控源截污的关键则在于管网的建设。对此，有的专家认为：“黑臭在水里，根源在岸上，核心在管网，关键在排口。”当前，中国有些城市排水管网建设标准不高、运行维护不到位、排水管道存在种种缺陷，导致了各种各样的问题，使得“控源截污”这一黑臭水体治理核心措施不能发挥功效。中国给排水协会水工业分会理事长张悦认为，截污纳管是黑臭水体整治最直接有效的工程措施，也是采取其他技术措施的前提。治理黑臭水体首先要解决主要矛盾，不能“病急乱投医”。

为解决这个问题，2016年6月，住建部印发《城市黑臭水体整治——排水口、管道及检查井治理技术指南》（简称《技术指南》）。参与《技术指南》编写工作的上海城市建设设计研究总院总工程师唐建国介绍，《技术指南》旨在通过排水口改造、排水管道建设和完善排水管道及检查井各类缺陷修复等一整套管理和工程措施，实现“消除旱天污水直排、削减雨天溢流，减少污水外渗，降低系统运行水位、恢复截流倍数”多重目标，并进一步指导各地科学实施黑臭水体整治工作。

三、黑臭水体治理亟需激活市场真力量

城市水体消除黑臭的目标就是让水变清、不臭，这也是十九大提出的人民群众的根本利益。

城市水环境治理是一项复杂的系统工程，需要把水务、水体、水利、控制流域污染起到一定作用的海绵城市建设等结合起来，至少包括污水处理厂、区域管网、街区海绵化、河道水质、区域防洪、岸线景观、流域湿地、社区功能等内容，而黑臭水体治理作为其中重要的一环也应被纳入系统考量，综合施治。

综合治理需要实施主体有足够强的资源整合能力，具备强大的资金支持、技术应用、管理能力。因此，如何建立完善的绩效考核机制、激活环境产业生态，形成成熟的商业模式，有效引导产业走向真运营，提供真产品，打造真服务，成为需要政府和产业共同探索的重要课题。黑臭水体治理不仅是场攻坚战，更是场持久战。随着社会大需求下环境产业的不断升级，新时代下，“去伪存真”后的黑臭水体治理舞台，将必然属于真正以“长治久清”为目标的责任主体。

2017年底，原环境保护部在部署2018年重点工作时提出，今年将加快水污染防治、推动36个重点城市和长江经济带黑臭水体整治。2018年3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中要求，2018年要推进污染防治取得更大成效，全面整治黑臭水体。而原环保部发布的《2017年度政府信息公开工作报告》不仅涵盖所有环境领域，而且明确提出今年将全过程公开黑臭水体整治相关信息，不仅直接满足群众消除黑臭的环境需求，也以公众的力量促进目标实现。