女职工假期设置对女性权益维护的影响及国际经验比较*

林燕玲

（中国劳动关系学院 劳动关系系，北京 100048）

一、引言

（一）本项目研究的意义

女性因其独特的生理特点，需要给予特殊的劳动保护。为维护女职工权益，国家在《劳动法》、《人口与计划生育法》、《女职工劳动保护特别规定》等法律法规中对女职工“四期”的保护做出明确规定，并规定了相应的假期天数。2015年12月31日中共中央、国务院发布《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》，对实施全面两孩政策、改革完善计划生育服务管理做出全面部署。全面两孩政策实施后，各地纷纷修改完善本地区《人口与计划生育条例》，对延长生育假的奖励做出具体规定，女职工的假期在不同程度增加。

由于假期的长短对用人单位的人工成本、生产经营具有直接影响。实践中，一些用人单位因女性特殊的生理特点不仅更倾向招用男性劳动者，甚至有些单位为避免女职工休产假等假期带来的岗位人员空缺、用工成本增加等问题，以各种理由解除或终止劳动合同，侵害女职工合法权益。近年来，随着全面两孩政策推进，育儿问题日益突出，社会上呼吁设立育儿假的呼声不断。因此，探讨有关女职工假期对女性权益维护的影响，对完善有关女职工休假和劳动保护政策，推动女职工假期落实，维护女职工合法权益具有较强的现实意义。

（二）研究思路和研究方法

课题研究的基本思路是：用人单位是落实女职工生育假期保护的关键环节，它们对女职工生育假期的态度会直接影响女职工权益保护落实状况。因此，把女职工假期增加对用人单位用工成本的影响，作为研究主线，并把非公企业作为调研重点。

对用人单位或企业，调研集中但不限于以下问题：全面二孩政策实施后，(1)企业内部是否有女职工假期规制？在落实规制时存在哪些困难和问题？(2)在女职工休产假期间，单位是否出现人员紧张、其他员工工作压力增大的问题？(3)女职工假期的增加对企业用工成本的具体影响能计算出来吗？(4)对女职工就业、工资、培训，及社保等有何影响？

对女职工调研的问卷分为电子和纸质两种，内容相同。电子问卷在全国发放，发放500份，回收496份。和电子问卷来自多种用人单位相比，纸质问卷96.32%来自民营企业。发放200份，有效问卷190份。两种问卷不仅反映出女职工生育假期权益的落实状况，而且反映出生育假期在不同用人单位落实状况的差距。

二、我国女职工假期相关概念界定

1.女职工是女性从业人员的统称，主要指在企事业单位、机关中工作，以工资收入为主要生活来源的劳动者。从理论上讲，女性自主创业者、非正规就业女性等群体也是女职工，但没有被涵盖在生育保护制度的受益范围内。还有一些女职工，因违反计划生育政策而被排除在生育保护之外。

2.女职工假期。女职工假期是指女性劳动者根据法律法规规定，在机关团体、企业事业单位以及其他组织任职期间内，不必从事生产和工作而自行支配的时间。在中国，女职工假期既有与男职工共有的假期，如全体公民放假的节日11天、年休假、探亲假以及婚丧假；也有女性独享的假期，如妇女节以及与女职工“四期”甚至“五期”（经期、孕期、产期、哺乳期、更年期）保护相关的假期。这些假期包括：经期假、产前假、产假、哺乳假、流产假、计划生育奖励假、更年期假等。考虑到本研究的主题，本文把“女职工假期”定位在全面二孩政策后，围绕生育保护，社会关注度较高、影响较大的若干生育假期。这些生育假期以女职工假期为主，如婚假、产假、生育奖励假等；但考虑到国际经验比较，在梳理分析时，把男职工的婚假、陪产假等也纳入其中。假期设置体现在休假对象、休假时间、休假条件、福利待遇、成本分担及对假期落实的监管等众多方面。

3.女性权益主要是指《妇女权益保障法》中规定的政治、文化教育、婚姻家庭、人身、财产、劳动和社会保障等六项权益。与女职工假期关联最为密切的是劳动和社会保障权益、婚姻家庭权益、政治权利。围绕女职工假期，则主要指女职工在“四期”中享有的特殊权益，主要包括平等就业、生育保险待遇、特殊劳动保护和劳动合同延续等方面。

三、全面二孩政策时期女职工假期设置

（一）女职工假期设置的历史沿革

在这里，仅梳理产假和婚假的历史沿革。

1.产假规制的历史沿革

新中国成立以来，党和国家制定了许多法律法规，以维护女职工权益。国家政务院公布的1951年的《劳动保险条例》和1953年的《劳动保险条例实施细则修正案》，对女职工的产假、产假待遇、托幼园所的设置、费用来源作了具体规定。如《劳动保险条例》第十六条规定，女工人与女职员生育，产前产后共给假五十六日，产假期间，工资照发。

党的十一届三中全会以来，党和国家更加关心和重视女职工劳动保护问题。国务院1988年7月公布的《女职工劳动保护规定》第八条规定，女职工产假为九十天，其中产前休假十五天。第四条规定，不得在女职工怀孕期、产期、哺乳期降低其基本工资，或者解除劳动合同。为配合该规定的贯彻落实，劳动部与有关部门发布《关于女职工生育待遇若干问题的通知》，对孕、产女职工的休假、工资待遇及有关费用的报销等作了明确规定。劳动部1990年下发《女职工禁忌劳动范围的规定》，对于女职工处于经期和哺乳期等特殊时期应禁忌从事的劳动范围做出了明确的规定。由劳动部、人事部、卫生部、全国总工会、全国妇联等部门于1993年11月联合发布的《女职工保健工作规定》，对女职工在经期、孕期、产期、哺乳期、更年期的保健作了明确规定。

1995年《劳动法》正式实施，其中第六十二条规定，女职工生育享受不少于九十天的产假。《劳动法》明确要建立生育保险制度。1994年劳动部发布了《企业职工生育保险试行办法》，其中对企业职工生育保险的基本原则、实施范围、待遇标准、基金管理、监督机制等方面做出了明确规定。此后，全国有31个省（区、市）相继出台了相关法律法规和其他规范性文件。

1994年10月，第八届全国人民代表大会常务委员会第10次会议通过《母婴保健法》，对女职工婚前、孕产期、母婴保健作了具体规定。2005年8月，第十届全国人民代表大会常务委员会第17次会议通过新修改的《妇女权益保障法》，该法第四章劳动和社会保障权益，对女职工的劳动权益、特殊利益等作了明确规定。

2010年全国人大常委会颁布《社会保险法》，将未就业配偶重新纳入生育保险享受范围，扩大了生育保障的覆盖范围。2012年《生育保险办法（征求意见稿）》曾经向社会公开征求意见。但是，五年多过去了，《生育保险办法》始终没有出台。

2012年，国务院公布《女职工劳动保护特别规定》，对1988年国务院公布的《女职工劳动保护规定》进行修改，增加女职工产假至98天，并强化了用人单位的法律责任，规定女职工产假期间依法享受生育津贴。2015年国家全面实施两孩政策并授权地方就再生育和生育假奖励以及其他福利待遇作具体规定。

2.婚假规制的历史沿革

1959年，原劳动部《对企业单位工人、职员加班加点、事假、病假和停工期间工资待遇的意见》（[59]中劳薪字第67号）规定，职工有三个工作日的婚丧假，假期工资可以照发。1980年，原国家劳动总局和财政部《关于国营企业职工请婚丧假和路程假问题的通知》（[80]劳总薪字29号）进一步规定，除1-3天的婚丧假，还可以酌情给予路程假。1994年全国人大常委会颁布的《劳动法》第五十一条规定，劳动者在法定休假日和婚丧假期间以及依法参加社会活动期间，用人单位应当依法支付工资。

我国于20世纪80年代提出了晚婚晚育政策，为鼓励晚婚，各地分别在本地区的《人口与计划生育条例》中规定了7-30天不等的假期。也即如果职工符合晚婚条件，可以在婚假的基础上再休晚婚假。2015年我国取消了晚婚假奖励，但也有不少地区直接将晚婚假天数转变为婚假天数。[1]

（二）我国现行女职工（生育）假期及其待遇

《人口与计划生育法》中规定了符合相关规定的生育子女的夫妻可以获得延长生育假或其他福利待遇，但缺乏具体安排的内容。2010年颁布的《社会保险法》同样如此，仅在生育津贴方面规定女职工在生育、生育手术和法律法规规定的其他情况下按照国家规定可以享受生育津贴，但未对生育假期的时间、受益人范围以及陪产假和育儿假等做出规定。2012年国务院颁布的《女职工劳动保护特别规定》也仅规定女职工生育可以享受产假，并未涉及陪产假和育儿假等问题。[2]

1.各地婚假、产假、生育奖励假、陪产假状况

依据我国2015年修改后的《人口与计划生育法》及省、自治区、直辖市的《人口与计划生育条例》以及其他相关的法律法规和地方性规章，我国各地婚假、产假、生育奖励假、陪产假长度状况如表1所示。

2.产假（含生育奖励假）的时间和待遇

目前，我国女职工生育休假由两部分组成，一是产假，二是各地规定的计划生育政策奖励假。而且，这些假期规定源自多部法律法规。

关于产假时间和待遇，2012年国务院颁布的《女职工劳动保护特别规定》中第七条规定，女职工的产假为98天，其中产前为15天。第八条规定，已参加生育保险的女职工，产假期间的生育津贴由生育保险基金支付，其标准为用人单位上年度的职工月平均工资；未参加生育保险的，

产假期间的生育津贴由用人单位支付，其标准为该女职工的产前工资。同样，生育或流产的医疗费用，也按照女职工是否参加生育保险，分别由生育保险基金或用人单位支付。

表1 各地婚假、产假、生育奖励假、陪产假总表

关于生育奖励假的时间和待遇。全国31个省、自治区、直辖市修订了地方的《人口与计划生育条例》，在《女职工劳动保护特别规定》98天产假基础上，都增加了生育奖励假或延长产假，假期从30天到267天不等。其中，从短到长，最短的30天有8个省市：北京、天津、上海、江苏、浙江、湖北、广东、重庆；50天的有广西；60天有16个：湖北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、安徽、江西、山东、湖南、四川、贵州、云南、陕西、青海、宁夏、新疆；60-82天的有福建；82天有2个：黑龙江、甘肃；三个月有2个：河南、海南；最长的西藏，在98天产假基础上增加267天，产假（含生育奖励）达到一年。

在一些地方比如吉林、重庆和北京，用人单位拥有除基本产假之外的奖励假的决定权。其中吉林、重庆的《人口与计划生育条例》均规定，经女职工本人申请并且得到单位同意，产假可以延至一年。如《吉林省人口与计划生育条例》（2016年修正）第四十一条规定，女职工经本人申请，单位同意，可延长产假至一年，产假延长期间工资按原额的百分之七十五发放，不影响调整工资、晋升级别、计算工龄。而北京的生育奖励假为30天，经所在单位同意，可再增加一至三个月。天津规定不能增加产假的，给予一个月基本工资或者实得工资的奖励。

此外，为了鼓励年轻人参加孕前检查，优生优育，陕西除增加产假60天外还规定，参加孕前检查的可再增加10天产假（98+60+10=168）。为了鼓励纯母乳喂养，四川省的产假规定，除了《人口与计划生育条例》，还有《〈母婴保健法〉实施办法》第二十四条规定：“实行纯母乳喂养的女职工增加一个月产假，产假视为出勤”（98+60+1个月=188）。

在各省、自治区、直辖市《人口与计划生育条例》中，虽然同为生育奖励，但假期名称并不相同，有的称为“生育奖励假”，如北京；有的称为“生育假（产假）”，如天津、上海、四川、云南；有的称为“延长产假”，如河北、山西、江苏、安徽、青海；有的称为“增加产假”，如内蒙古、辽宁、吉林、江西、山东、河南、湖北、湖南、广西、海南、重庆、贵州、陕西、宁夏、新疆；有的称为“产假”，如黑龙江、福建、西藏、甘肃；有的称为“奖励假”，如浙江、广东。①课题组认为，综合各种称谓，考虑到生育奖励与产假的性质并不相同，建议统一称为“生育奖励假”。

关于各地生育奖励假津贴来源。根据各地《人口与计划生育条例》以及其他相关的地方性规章，女职工生育奖励假津贴来源也不相同，有15个省份源于生育保险基金，如北京、上海、天津、河北、山西、黑龙江、浙江、福建、安徽、江西、广西、甘肃、宁夏、新疆、西藏；14个省、自治区、直辖市没有规定，如内蒙古、吉林、辽宁、江苏、山东、河南、湖北、海南、重庆、四川、陕西、云南、贵州、青海；仅有湖南、广东两个省规定由用人单位负担。湖南省人力资源和社会保障厅《关于城镇职工生育保险女职工产假待遇等有关问题的通知》（2016） 明确规定：“我省《条例2016版》新增加的60天产假暂不纳入我省生育保险生育津贴发放范围，女职工在此期间视同出勤，其工资福利等有关待遇由用人单位按规定发放。待国家《生育保险法》出台后，按照国家的有关规定执行”。②考虑到各地地方性法规还在持续修改中，女职工生育奖励假津贴来源还会发生变化。

3.护理假/陪产假的假期和待遇

护理假/陪产假是生育妇女配偶享受的假期，各地《人口与计划生育条例》以及其他相关的地方性规章，对陪产假的假期也做出规定。如《北京市人口与计划生育条例》第十八条规定，女职工的配偶可以享受陪产假15天。

各地对假期的称谓也有不同，有的称为“陪产假”，有的称为“护理假”，有的称为“看护假”，有的称为“照顾假”。假期最少7天，最多30天，多数地区的陪产假为15天。目前，陪产假最短的为天津、山东两地，为7天；其次是上海、湖北，为10天；北京、河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、福建、江西、广东、海南、重庆、贵州、青海、新疆等省份的陪产假都为15天；假期最长的省份是云南、西藏、甘肃，为30天，河南为一个月（法规规定一个月，不知如何实行）。

关于男职工陪产假期间待遇来源，除内蒙古、江苏和广东外，绝大多数省份（28个）《人口与计划生育条例》以及其他相关的地方性规章，并未做出规定。内蒙古和江苏规定出自生育保险基金，广东规定由用人单位负担。

4.婚假

依据我国《人口与计划生育法》及省、自治区、直辖市的《人口与计划生育条例》，各地取消晚婚假后，11个省份，包括天津、浙江、广东、广西、安徽、江西、湖南、山东、四川、宁夏、陕西确定婚假为国家法定的3天，其余20省份婚假假期从10天、13天、15天、18天、21天、23天到30天不等，极为分散。山西、甘肃的婚假最长为30天（见表2所示）。为了鼓励办理结婚登记的夫妻进行婚前医学检查，黑龙江、陕西规定增加婚假10日，河南规定增加婚假7日。婚假假期工资照发，或视为出勤。

（三）我国现行女职工生育假期的特点

1.时间延长和待遇水平提高。经历法律法规的修改，以产假为主的女职工假期设置发生了两个重要变迁：时间延长和待遇水平提高，国务院规定顺产98天，各地产假延长从30天到267天（西藏）不等；至于女职工产假待遇，各地根据行政法规确立了更高保护标准，产假待遇由“基本工资”提升为“工资和福利待遇”。

2.各地假期名称有别，长度各异。梳理全国31个省、自治区、直辖市女职工假期，发现一个不解的现象：越是发达经济省份，婚假、生育奖励假越短；越是欠发达经济省份，婚假、生育奖励假越长。生育奖励假最少30天，最多267天。婚假从3天到30天不等。山西省甚至设置了“经期”休假，规定医疗机构证明患有痛经或者经量过多的，给予一至二日的休息。

3.假期由多部法律、法规和地方规章规定。规定假期的授权机构既有全国人大、国务院、各部委，也有省、自治区、直辖市。假期由多部法律、法规和地方规章规定。这些授权机构之间如何进行统筹协调，如何解读法律法规条文，如何推进法律的实施，如何对已生效的法律法规进行监督，并不清晰。这些法律规制之间如何协调，也不明确。

三、延长产假对企业劳动关系的影响

女职工的假期要在具体的用人单位得到落实，用人单位对女职工假期的落实状况直接会影响女性权益保护的状况。调查发现，不同用人单位对延长产假的反馈不同，延长产假增加了企业的用工成本，企业采取管理策略应对女职工假期延长，因此，作为全面两孩的重要激励措施之一，延长产假并不能达成劳资政三赢。

（一）用人单位对延长产假的反馈不同

课题组发现，各种用人单位在女职工产假的落实方面的状况参差不齐，不同性质的用人单位对延长产假的反馈也不尽相同。产假执行情况最好的是国家机关和事业单位；其次是国有大中型企业；而非公企业的情况比较复杂。外商投资企业，特别是欧美日企业遵纪守法，虽然它们对女职工假期延长导致企业人工成本增加表达了强烈的意见，但依然会无条件落实女职工假期。民营企业呈现多种样貌，但总体上似乎对成本增加反应并不强烈，似乎有各种办法去消化成本。

1.机关事业单位和国企：延长假期打乱工作秩序

国家机关、事业单位，甚至国有企业，它们对全面二孩影响的反馈基本上是一致的，主要是出于孕产哺乳期员工增多，造成的“产假式缺编”，打乱了正常的工作秩序。在某省某市调查显示，国有企业、机关事业单位女职工假期总体上执行状况较好，但教育行业面临严重的“产假式缺编”，导致产假执行落实上的困难。

2.非公企业：延长假期难以落实

相对于国家机关和事业单位侧重于工作任务安排、人员调剂的忧虑，非公企业的反馈，主要集中在企业成本的考量和对延长假期政策的应对。某省规定增加产假三个月，加上法定98天产假，一共188天，是除西藏之外，延长产假最长的省份之一。一些企业主管在访谈中直接表示，假期太长了，难以负担假期延长的成本，延长假期无法执行。

其实，不仅仅是在教育行业和女工集中的制造企业，只要女性从业比例较高的行业都有可能存在“产假式缺编”的风险，这给用人单位带来的压力可想而知。2010 年全国人口普查资料显示，女性比例超过50%的行业主要有农、林、牧、渔业、批发和零售业、住宿和餐饮业、金融业、卫生，这些行业中的用人单位相对于其他行业，用工成本增加与人员短缺压力会更大。

（二）延长产假增加了企业的用工成本

延长产假（不包括生育奖励假）到底会给企业增加多少用工成本？以前的研究中未有明确答案。下面通过两个案例将女职工假期成本量化出来，或许会使政府和研究者真正了解企业的视角，明白生育假期，特别是延长产假给企业造成了哪些成本增加。这对于更大范围女职工假期成本分析具有参考价值。

1.女职工假期管理及影响分析

非常规范的企业，会通过内部规章制度，将女职工假期成本量化出来，并进行制度化管理。如调研中的某外商独资企业制作了《女职工假期管理及影响分析》，清晰地说明了延长产假给企业造成了哪些成本的增加。该企业是制造企业，共有员工512人，其中女工83人，占比16%，分布在不同的层级。通过全面梳理女员工婚育状况（未婚23人，已婚未育15人，已育一胎40人，已育二胎5人），预测未来5年生育30人。

图1 女职工假期成本增加示意图

女职工（每人）假期成本增加清晰地显示在图1中，该图从左到右显示：产检假成本（相当于7天产检假工资）、产前病假成本（2个月病假工资和单位缴纳社会保险）、孕期成本（工作量影响50%，怀孕期间工资及单位缴纳社会保险）、产假期间（产假4.8个月，单位缴纳社会保险）、哺乳时间（20个工作日，哺乳期工资及单位缴纳社会保险）、替代人员成本（替代期间14.8个月）。累计增加人工成本19.2万元。企业表示，考虑到地方性法规又规定了6个月哺乳假，哺乳假给企业用工成本增加45,553元。这样算起来，孕产期加上哺乳期延长6个月后，累计人工成本增加238,510元。

该企业计算的依据是2011-2017年生育女员工的统计数据，发现很多女员工会选择在产前休病假，因长期休假，给企业部门工作安排和假期人员管理造成影响；还有部分员工会选择在产假期满后离职。从该企业成本计算可以看出，企业成本的增加主要体现在孕期成本和替代成本的部分，即女工由于生育不仅需要休产假，还包括产假之前的产检假、产前病假，以及产假之后的哺乳时间；而企业不仅需要为产假期间的女工支付社会保险，还需要承担期间的替代人员成本，再加上怀孕期间工作效率的损耗。

还有的企业通过对男女员工人工成本的核算，发现女工的人工成本要比男工高出8472元，即女工的人工成本是男工的1.8倍（参见表3）。

表3 男女员工人工成本对比

2. 女职工假期成本分析模型

有的企业设计了女职工假期成本分析模型，对于更大范围女职工假期成本分析有参考价值。该企业也是外商独资企业，属于制造企业，既有制造，也有高科技研发，员工11000人，大约半数是女工。

女职工假期成本分析模型：

（1）设定成本增加测算的基本前提

前提1：职工起始工作平均年龄为20岁，退出工作岗位为57.5岁(女55岁/男60岁)，共有37.5年生育保险缴纳积累过程。省或直辖市内所有企业全员缴纳社保/公积金平均基数为N（元RMB）、职工总人数为X（人）、女工人数为Y（人）。

前提2：所有企业年综合奖金为2个月标准薪资、月加班按36小时计，标准薪资则为N/1.53。

前提3：以制造业测算，1/3的非一线岗位女工请产假时通过分解工作应对，2/3的一线岗位+少部分非一线岗位通过补充新人应对。

（2）2012 年5 月前 90 天产假一胎政策情形下，企业成本增加：

①企业缴纳的生育保险费为：N*0.8%*X*12*37.5=3.6N*X

② 女工享受之生育津贴+生育医疗费/产检费/计划生育费=(N/30.4*90+A)*Y=(2.96N+A)*Y=3.96N*Y（生育医疗费/产检费/计划生育费A 约为 N)

以省/直辖市范围考量，3.6N*X＞3.96N*Y，即在一胎情形下，企业缴纳之生育保险费可满足女工生育津贴发放，并会有节余。

女职工请产假期间，企业需增加的成本：

① 支付女职工产假的社保/公积金：N*(32%+11%)/30.4*90*2/3*Y=0.85N*Y

② 补充新人成本=招募成本+培训成本+离岗期间成本+替代成本=N/1.53*3*2/3*Y=1.31N*Y（补充新人成本按最低经验值3个月成本计算）

（离岗期间成本为离岗前的低绩效期+新人不适应组织环境的离职风险成本、替代成本为新人不能达到离岗女职工的工作绩效所造成的损失成本）

③ 非一线女工产假期间工作分解，在岗人员增加的加班费用：(N/1.53/21.75/8*1.75*174-N/1.53)*90/30.4*1/3Y=0.48N*Y

合计增加成本为=0.85N*Y+1.31N*Y+0.48N*Y=2.64N*Y

（3）2012年5月起，产假提至128天并提倡二胎情形下，企业成本增加：

①企业缴纳的生育保险费为：N*0.8%*X*12*37.5=3.6N*X

② 女工享受之生育津贴+生育医疗费/产检费/计划生育费=(N/30.4*128+A)*2Y=10.42N*Y

二者平衡的状况为 3.6N*X=10.42N*Y，即Y/X=34.5%（即女职工占比在 34.5%以下时，企业缴纳之生育保险费可支付生育津贴等）

女职工请产假期间，企业需增加的成本：

① 支付女职工产假的社保/公积金：N*(32%+11%)/30.4*128*2/3*Y*2=2.41N*Y

②补充新人成本=招募成本+培训成本+离岗期间成本+替代成本=N/1.53*3*2/3*Y*2=2.62N*Y

③ 非一线女工产假期间工作分解，在岗人员增加的加班费用：(N/1.53/21.75/8*1.75*174-N/1.53)*128/30.4*1/3Y*2=1.38N*Y

合计增加成本为=2.41N*Y+2.62N*Y+1.38N*Y=6.41N*Y

（4）结论

二胎每胎128天产假较90天产假一胎，企业增加成本为=6.41NY-2.64NY=3.77NY，估算在职女工 1/4 已生育一胎，折算系数为 7/8，故企业增加成本为 3.77NY*7/8=3.3NY。如果政策调整后不致明显增加企业成本的情况下，才会不影响女职工就业，故此增加之成本大部分最好由政府补贴给企业（实际操作可在支付生育津贴时同时同步补贴给企业，每人次按3.3N*1/2补贴）。

女职工产假由2012年5月的98天（一胎）调整至2016年1月的128天（二胎）①这是增加生育奖励假最低的省份，按30天计算。， 企业因女职工产假增加了多少成本呢？如果将98天产假与128天产假企业需增加成本的计算公式加以比较，可以发现，企业考量的女职工产假成本主要包括三部分：支付女职工产假的社保/公积金、补充新人成本、以及非一线女工产假期间工作分解，导致在岗人员增加的加班费用。前后两种情况中，在缴纳社保/公积金平均基数N和女工人数Y相同的情况下，企业增加的成本，需要多支付增加的女职工产假期间158天（30+128）的社保/公积金；需要多支付的补充新人成本，比一胎情况增加一倍；需要多支付增加的158天产假期间，因非一线女工产假期间工作分解，在岗人员增加，企业支付的加班费用。

从这个分析模型可以看出，企业女职工产假成本增加的原因有两点：一是生育“二胎”，导致女工休假的各项成本均加倍；二是每次产假时间从98天延长到128天，因而导致女职工每次生育增加了企业成本。

（三）企业管理策略应对女职工假期延长

一些企业，特别是民营企业呈现多种样貌，遵纪守法的企业会抱怨生育假期的成本问题；但也有相当数量的企业对放开二胎生育、延长产假，反应并不强烈，似乎有各种办法去消化成本。这从另一层面反映出企业对女职工休假权益的规避行为。从各地企业调查中，可以从企业在招聘、培训、薪酬和社会保险的管理手段，了解它们如何应对女职工假期延长。

1. 招聘：减少育龄女性，用实习生作为替代

应该说，现在对企业而言是两难选择，一方面，用工市场求大于供，企业招聘合格的员工比较困难；另一方面，企业为了规避女职工假期成本，还要设置招聘门槛，从而加剧了招工的难度。有的调研企业说，现在企业好多工作是需要女性的，但没有再招生育期的，企业平均年龄35岁以上，招聘也比较困难。有的调研企业的领导说，企业和大专院校合作，设立实习基地。学校提供实习生，企业提供培训，这样一来能够缓解用工的压力，也能为学生提供就业机会。某地方女工部长坦言，法律有时虽然保护了女职工，但是没有保护到企业，因此好多企业不愿意招女职工。

到底如何看待企业的态度和做法？一位雇主组织负责人说，二孩对女性就业肯定有影响，这种影响只体现在用工方如企业，以及招聘群体如人力资源部门的反感态度和稍微消极的行为，但无实质性的普遍影响，未形成具有实质性影响的就业歧视，只是女性就业歧视中增加了一个原因罢了。多数企业能理解和包容二胎女性。另外，不能混淆女工产假规定和二胎歧视两者的关系，即假期规定的合理性，以及企业对过长假期的意见甚至反对，都不能简单判断这类企业存在生育歧视。对于假期长短的意见是企业争取权益的行为。

2. 培训：不向员工宣传生育假期政策

培训包括很多方面和内容，这里仅涉及职工对法律法规的知情权。如某省《人口与计划生育条例》第二十七条规定，除去正常的婚假外，如果是依法登记，可以增加婚假18天；如果参加婚检，可以再增加7天；如果合法生育子女，增加产假三个月，且配偶可享护理假一个月；上述婚假、产假和护理假期间均视为出勤。也就是说，婚假有可能达到28天；增加产假3个月，产假和增加产假之和约有188到190天；配偶护理假一个月。该条例是2016年5月27日修改发布的。

时隔一年半以后，课题组在职工座谈会上向职工询问她们婚假多长时间，职工回答各异，人力资源部主管解释说，规定婚假10天，但根据生产进度和身体情况可以另外增加或者减少。当问及产假时有没有生育津贴，职工回答，产假休了4个多月，没有收入。人力资源部主管解释说，最近单位刚刚参加生育保险，但只有部分人缴纳了。产假期间是有产假工资（按照最低工资标准发）的，超假了就没有产假工资了。意思是说，这个女工超假了，所以没有拿到产假工资。当问及休不休护理假时，职工回答，一般都是配偶请事假，陪产假1个月只能在国有企业才有可能。人力资源部主管说，企业内部陪产假规定是10天，但是不提倡，也不给职工宣传，休的人也很少。

员工对生育假期不清楚，对自己的休假权利不知情，首先，表现出人资部门在全面两孩政策背景下的人力资源管理策略手段，即对于生育假期，不告知，不宣传。其次，也反映了员工对自己身处非公企业地位的无奈接受，她们知道，有些假期只有国有企业的员工才可以享受。因此，她们对企业管理者并无怨言。当然，法律规定与企业现实的差距是一个更为根本的问题。

3. 薪酬和社保：企业与企业差异很大

即便是非公企业，在薪酬和社会保险方面，企业与企业差异也非常大。且不要说生育奖励假期间的薪酬和社保，就是产假98天中的薪酬和社保，差异也是比较大。在现实中，缴纳了社会保险，特别是生育保险的企业，产假期间女职工会得到生育津贴；但是，调研中发现，一些很有规模的企业并不参加生育保险（它们也不参加社会医疗保险，而是让员工继续参加新型农村合作医疗，这种做法是企业和员工的一种默契）。

女职工产假期间，企业有的只提供当地最低工资标准的产假工资，有的提供基本工资（在职时，实行计件工资；或者底薪加提成），员工迫于经济压力放弃休假。正如员工们自己所说，收入与业绩挂钩，休假就没有奖金。比如，像房地产销售的一些专业技术人员三万、五万、八万都是不封顶的，如果销售不好的话3000和4000就没了。制造业大多实行计件工资，休假只能拿基本工资；如果超假，连这些微薄的基本工资也不会再发。

在非公企业的调研中，员工提到最多的是“生活的成本高”，以及“生育假期是为机关事业单位定的”。她们说，如果让她们做一个调查，肯定是主动要求休98天的人要比休188天的人多得多。20-40岁女员工生活压力大，因为四线城市底薪很低。不上班不能够承担生孩养孩的负担，她们只能是来上班。她们也强调，法律假期是为事业单位和政府设置的，很多工人给她们六个月的休假，她们也不会休，因为会影响她们的收入。

4.员工休假服从于企业生产管理需求

企业分布在各行各业，经营性质各不相同，但有一点是相同的：就是在激烈的市场竞争中，它们都以生产为中心，以业务为中心，以服务客户为中心，员工休假必须服从于企业生产管理需求。当问及员工休假对企业生产经营是否有影响时，回答是肯定的。人力资源部主管说，对于私营企业来说，就是一个岗位一个人，甚至是两个岗位一个人。在这种情况下，人力资源部都会去分析女职工3-5年内是否有生育的需求，如果有，就要提前做好准备找岗位的接替者。特别是像在五星级酒店，必须要保持服务质量，因此，只能找人替代休假员工的工作。而休假员工也会想尽办法，安排好婴儿，尽早返回工作岗位。对休假员工而言，一方面，休假时间长了，她的工作岗位有可能被他人彻底替代；另一方面，自己的工作和岗位技能也在退化，如果不参加培训，有可能难以胜任职位要求。

至于制造企业，一线员工休假不能做了，或者其他人分解她的工作，甚至是组长或者中层管理人员承担分解工作。只有在不得已的情况下，才会采取招聘新人替代，为的是最大限度节约成本。从员工的角度看，如果她认为这是一份不错的工作，她也会尽可能缩短假期，尽早回到工作岗位，工作和收入是她考虑的最基本的两个要素。

（四）延长产假并不能达成劳资政三赢

国家修改《人口和计划生育法》，规定生育奖励假或延长假期，目的是鼓励育龄女性生育二孩。但现实的情况是，政府请客，企业买单。企业认为生育假期使企业付出过多成本，企业不仅没有积极性，而且想办法规避法律义务，女职工权益的落实自然是纸上谈兵。

调研中发现，一部分非公民营企业不足额参加社会保险（或选择性参加保险，或不全员，或不足额参加保险）。在相对规范的企业，女职工最多休98天产假，基本上不知道生育奖励假；即便有生育奖励假也不会休，因为休假会影响收入和就业。更糟糕的是，一般企业并不参加生育保险，女职工怀孕五至六个月就自动离职。在这种情况下，这些企业因为不用负担女职工的生育成本，因此也未增加成本负担。深度访谈中，企业和职工普遍认为，生不生二孩，最重要的是经济上是否承担得起。养小孩的成本越来越高，单纯增加假期是有刺激作用，但是这不是根本。医疗和教育是相应的，国家应当大力投入。她们也指出，机关事业单位女职工喜欢休长假，原因是有经济保障。

因此，延长产假并不能提升生育意愿，对女职工而言，只有降低育儿成本，她们才敢生；对用人单位，特别是非公企业而言，只有政府和全社会能够合理分担这些成本，企业才有积极性，并惠及到生育男女职工；最终实现中国人口战略的转型，达成劳资政三赢，真正“增强人民群众的获得感和幸福感”。

四、我国现行女职工假期对女性权益维护的影响

女职工假期延长，给相当一部分职工带来了福音，但多数非公企业无法落实女职工假期及其待遇，导致不同用人单位女性保护水平的差距扩大；同时，困扰工作女性的主要问题如工作与家庭的平衡更加突出，与二孩政策是否加剧了就业歧视的忧虑相比，一部分工作女性游离在生育保护之外却是不争的事实。更需要政府和全社会“尽力而为”加以解决。

（一）不同单位女性（生育）保护水平的差距扩大

自从2016年1月1日全面二孩政策实施以来，产假延长，生育奖励假和陪产假的设置，给相当一部分职工带来了福音。国家机关、事业单位和国有企业的女职工享受了更长时间的产假，生育奖励假期间或者得到生育津贴，或者用人单位按照出勤支付工资和福利待遇。她们的配偶，如果也是在机关事业单位，同样可以享受陪产假，得到按照出勤支付的工资和福利待遇。但是，多数非公企业的女职工和男职工的情况就大不一样了。用人单位不参加生育保险，在女职工产假期间支付给女职工的只有极低的基本工资。支付的前提条件是在90天，或98天产假结束就上班；如果不按时上班，就不再支付产假期间的基本工资了。

由于多数非公企业无法按照《人口与计划生育条例》的规定，落实女职工假期及其待遇，使得这部分男女职工的保护水平仍然停留在2016年以前，甚至更糟。以产假为例，2016年以前，两部分群体之间的差距，是98天带薪产假和无薪产假的区别；2016年以后，两部分群体之间的差距，是98天+（30-267天）带薪产假和98天带薪产假的差距，甚至90天无薪产假。一部分群体的保护水平确实提高了，有些提高的幅度还很大；但另一部分群体原地踏步，甚至倒退。不同单位女性（生育）保护水平的差距扩大，是个不争的事实。

不同单位生育保护水平的差距扩大，也体现在陪产假的落实状况。在全国的电子问卷中，当问“您配偶所在的单位是否有护理假的规定? ”回答“有”的占49.8%，“没有”的占50.2%。进一步分析发现，回答“有”的，基本上来自国家机关、事业单位、国有企业以及外商投资企业；回答“没有”的基本来自民营企业。在针对民营企业的纸质问卷中，当问及同一问题时，回答“有”的占13.16%，“没有”的占86.84%。两种问卷说明，基本上民营企业的女职工配偶都不能休陪产假。与女职工生育奖励假落实情况相比，她们配偶陪产假的落实情况更差。

全国总工会女工部的调查，也从一个侧面支持了上述的观点。根据全国总工会女工部2016年重大课题《关于全面两孩政策下生育保障制度实施情况的调研》的结果显示，在法律法规执行不严格的条件下，非公企业产假落实情况并不乐观，非公企业仍有32.70%的女职工休产假为90天以下。也就是说，被调查的非公企业尚有1/3的女职工休产假未达到1995年《劳动法》不低于90天的水准。

目前，经济新常态下中小微企业生存艰难，它们认为，企业外部的生育津贴仅能补偿产假工资，而计划生育奖励假、替补人员的费用等只能由企业补偿。因此，许多企业会尽力回避对生育高峰期女性的雇佣。这样，表面上一视同仁的法律条文，面对不同用人单位，就显示出它的不公平：中小民营企业存在人员调配空间小的问题，不易执行，而公务员等群体更容易享受到政策好处。

（二）困扰工作女性的主要问题更加突出

中国工作女性的比重在世界上是最高的，在工作的同时，又肩负着孕育下一代和家庭责任，这些都要付出时间和精力。法律法规赋予女职工更长的生育奖励假，似乎并没有缓解她们遇到的主要问题，反倒是强化了她们“主要承担照顾责任”，是“次要的收入来源”等。国际劳工组织早就指出，只强调妇女承担照顾责任的立法出发点时，会强化妇女在劳动力市场上的不利地位。

在问卷中，当问到：作为女性，您在工作方面遇到的主要问题有哪些？一共七个选项：(1)招聘及晋升中的性别歧视；(2)职业技术培训的性别歧视；(3)性骚扰；(4)经期工作的不便和困难；(5)结婚生子对工作的影响；(6)平衡工作和家庭责任；(7)没有问题。在回收的问卷中显示，平衡工作和家庭责任、结婚生子对工作的影响，成为困扰女性的最主要问题（图2所示）。

图2 您在工作方面遇到的主要问题有哪些

平衡工作和家庭责任、结婚生子对工作的影响，之所以会成为困扰工作女性的最主要问题，是因为我国平衡女性工作与家庭的社会支持体系缺失，导致工作女性面临三大压力：一是育儿的经济压力大。仅以学前教育为例，目前，3岁以前的幼托机构几乎都属于市场化的运作模式，价格昂贵已经是普遍的规律。二是育儿的时间压力大。女职工既要在职场上拼搏，又要照顾孩子，整天处于疲于奔命的忙碌中。三是育儿的责任压力大。和男性相比，女性担负着孕育下一代的重担。产假延长，更加强化了女职工育儿的责任。[3]

在对专家访谈中，专家明确表达了自己的观点：首先，我国98天产假从女性自身恢复来说是适宜的，不少女性希望延长产假，考虑的是母乳喂养、陪伴孩子，这涉及的是育儿问题。其次，一味地提倡延长产假，是把育儿责任全部归到妇女身上了，进而会影响到妇女的就业权。对女性来说，生育后最困难的时期只有几年，但是劳动权一旦被侵犯，将会影响到终生的劳动权益。最后，全面二孩政策意味着照料子女的家庭责任增加，如果没有一系列相应的配套措施，女职工的家庭负担将会增加，导致女性更有可能从职场回归家庭。

国外研究发现，生育对女性职业流动的影响，从长期来看，很可能进一步固化劳动力市场的性别隔离。大多数女性在生育后都倾向于“母亲友好型”职业，即偏向工作时间较短、不要求加班或出差、能轻松请假或偶尔缺勤等特质，以便随时照应孩子(Budig and England, 2001)。[4]即便如此，此类职业收入较低、培训匮乏、职业前景黯淡，对劳动者而言是一种向下的职业流动。这也是大多数女性为解决“工作者与照顾者”，即工作与家庭之间的冲突，而采取的行动偏好。因此，国际劳工组织强调，对女职工生育保护的核心问题是帮助妇女结合好生育与生产两个角色，防止因她们的生育角色而在就业中受到不公平待遇。

（三）对女性就业歧视的忧虑加剧

关于延长产假政策，新浪新闻中心一项调查“你认为二孩产假98天足够长吗？”，78.7%（1235票）的网友认为“不够，两个孩子妈妈要花更多的时间、精力。”“你赞成延长生二孩的产假时间吗？”，有79.2%（1240票）的网友回答“赞成”。但当被问及“你觉得产假太长会导致女性就业难吗？”同样有60.8%（954票）的网友认为“会，老板不是慈善家，没理由养着你。”从这简单的三个问题，可以看到社会大众对延长产假的态度，一方面，支持延长产假政策，因为它给予女性更多的家庭时间扮演母亲的社会角色；但另一方面，公众也担心因为投入家庭的时间增多，而导致劳动力市场竞争力的下降，就业难问题或凸显。因此，对就业歧视忧虑的加剧，并不是政策本身造成的，而是缺少政策的支持措施，即涉及到生育成本由谁承担的问题。由于目前的生育成本主要由企业承担，便可以理解大众对女性就业歧视加剧的担忧。

其实，基于性别的就业歧视由来已久。用人单位招聘时拒绝录用女性、或将女性安排在次要和低薪岗位上，从而男女同工事实上的薪酬、培训和晋升机会的不平等现象大量存在，甚至女职工的婚育也会受到种种限制。余秀兰的研究（2014）认为，女职工由于需要维持工作和家庭的平衡从而分散了工作精力，同时劳动力市场供大于求的现状等因素，也促使企业更愿意雇佣男职工，从而加剧了职场中的性别歧视。[5]目前，社会普遍认为，全面二孩政策实施后女性就业歧视会增加。

但是，这些或是没有确凿事实根据的揣测，或是对（政策出台前）原有事实的论述，目前并没有实证数据论证支持二孩政策加剧了就业歧视。

（四）一部分工作女性游离在保护之外

与二孩政策是否加剧了就业歧视相比，一部分工作女性游离在保护之外却是不争的事实。由于制度设计问题，女性自主创业者、非正规就业女性等群体没有被涵盖在生育保护制度的受益范围内；受益对象也只有在符合生育政策规定和满足生育保险的各项要求时才可享受生育保险待遇。根据国家卫生和计划生育委员会网站、人力资源和社会保障部网站的数据显示（参见表4），从2010年到2016年，享受生育保险待遇与当年全国出生人口相比，占比不断提高，从2010年的13.25%，到2013年的31.83%，再到2016年的51.16%，但仍有接近一半的女性（48.84%）在生育时不能享受生育保险待遇。考虑到2016年51.16%涵盖了体制内女职工生育二孩，两次享受生育保险待遇的状况，会有超过一半的生育女性游离在生育保护之外。

表4 享受生育保险待遇人数与出生人口之比

回收问卷中的数据也说明了这个问题的严重性。在回收的纸质问卷（针对制造业民营企业）中，休过产假的134人中，当问到“您产假期间是否享受生育津贴”，回答“有”的71人，占52.98%，“没有”的占47.02%。生产发生在1987年至2016年。再继续问“如果您享有生育津贴，在法定98天产假内，津贴的标准是什么？”有5个选项：(1)按照单位上年度职工月平均工资，由生育保险基金支付生育津贴；(2)单位按照女职工产前工资标准支付生育津贴；(3)单位只发放基本工资；(4)没有经济收入；(5)不清楚。回答(1)的占8.45%，回答(2)的占28.17%，回答(5)的占9.86%，而回答(3)单位只发放基本工资的高达53.52%。显示出有相当比例的工作女性游离在生育保护之外。

地方人社部门已经有针对落实女职工产假的问题展开调查。福建省邵武市人社局的调查表明，在招聘女职工时，约有21%的企业因女职工产假的因素而优先考虑男性；能够给予女职工158-180天产假的企业不足一半。有82%的企业为女职工购买了生育保险，但约有21%的企业生育保险覆盖率不足50%。产假薪资待遇标准也参差不齐，产假超过98天的约36%的企业不发薪资待遇。[6]

五、对女职工假期落实存在问题的分析

女职工假期落实存在问题有两个层面，一个是假期规制的问题，如假期地区差异影响权利公平，假期性质含糊不清，假期成本承担主体单一，政出多门缺乏监管；另一个是假期落实的问题，不同用人单位对延长假期的态度不同，不同单位女性保护水平不同，相当一部分工作女性游离在生育保护之外。这些问题背后的原因主要是：法律修改缺乏充分讨论，假期设置存在先天不足；用人单位苦乐不均，对生育假期的成本分担不同；而且，现存问题，多是原有生育保护问题的延续。

（一）法律修改缺乏充分讨论，假期设置存在先天不足

中国的全面二孩政策从2015年10月26日中共十八届五中全会提出政策主张，到2015年12月27日人大审议通过，到最终2016年1月1日正式开始实施，仅用时两个月。两个月的时间，就把党的政策主张通过立法机关的法定程序变成为法律，上升为国家意志，实现了重大人口政策的转型。

法律修改缺乏充分讨论，讨论中缺少企业代表，特别是中小企业代表的声音。调研中，许多企业表达了这样的观点，无论是立法修法讨论，还是法律实施状况调查，都要注重了解和听取企业，特别是中小非公企业的意见和困难。它们占比在70%以上，只有它们履行法定义务了，在其中工作的女职工的权益才能真正得到维护。同样，政策出台和法律颁行过于急速，未给法律和政策执行人群，特别是用人单位充分的准备时间，也是一个问题。

2016年6-12月，国家卫计委在全国组织开展了《人口与计划生育法》落实情况专项监督检查，发现部分地区新增生育假奖励和生育津贴落实困难。单位用人成本增加，影响了女性平等就业。这种状况，与法律修改缺乏充分讨论，假期设置存在先天不足不无关系。这些不足主要表现在以下方面：

第一，《人口与计划生育法》和《劳动法》的关系不清晰。我国并没有专门的劳动基准立法，存在各层面、不同类别的不同法律法规不一致，甚至冲突和矛盾的现象，典型的如前述对产假和延长产假的规制方面。迄今为止，没有形成一个和谐一致、衔接顺畅的制度体系。给法律的实施造成了一定障碍。

第二，产假与计划生育奖励假的性质和功能不清晰。修改后的产假分为两个部分，第一部分是原有的产假，其依据是《女职工劳动保护特别规定》，目的是保护女职工和婴儿的健康；第二部分是奖励性产假，其依据是《人口和计划生育法》，目的是为了鼓励符合条件的夫妇生育。奖励产假期间的待遇各地规定不同，且待遇的支付主体均不明确。结果，实践中就形成政府发福利，企业来买单的局面。

我国现行女职工假期设置最突出特点，就是通过延长产假奖励生育，表明立法者并不明晰二者的关系。产假只是生育过程的一个组成部分，产假是妇女在妊娠、分娩和产后阶段休假的权利。不少社会舆论在将女职工产假与育儿假和计划生育奖励假相混淆的情况下，甚至提出了延长产假1-3年的主张。

第三，假期地区差异影响权利公平。[7]2016年1月1日以来，全国31个省（区、市）均对本地的人口与计划生育条例在取消晚婚假，明确产假、婚假和男方陪产假天数等方面进行了修改。但目前各地规定的假期差距较大。

各地因地制宜来制定本地的假期天数和待遇的做法，会造成同一企业不同地区的部门间成本负担不一致，也导致跨地区企业用工单位执行法律时的选择性困难，更不利于不同地区间企业的公平竞争。因此，从全国范围考虑，提高立法层次，规范婚产假，势在必行。[8]

第四，未对保障假期实施的法律责任和监督管理部门等作出规定，导致这些假期在实际执行中缺乏监管。由于法律法规未做出规定，一些企业特别是非公、中小企业女职工权益保护，更多的取决于企业主的守法意识，而不是强制性的执行。因此，实践中，有人总结说，生育假期制度，谁（用人单位）有条件谁执行；不执行也无所谓，反正也没人管（监管）。

总之，无论是在国家层面，还是省级层面，这种快节奏颁行的法律和地方性法规中，一些必须加以规制的问题却没有规制，一些必须加以讨论，统一意见，以避免后患的问题却没有讨论。这是导致生育假期无法全面落实的主要原因。

（二）用人单位对生育假期的成本分担不同

关于生育假期成本分担涉及两个层面的问题，一是用人单位和政府的关系，用人单位承担过多，政府承担过少；二是用人单位和用人单位的关系，不同用人单位苦乐不均。

1.不同用人单位对生育假期的成本分担不同

目前劳动者享有的结婚生育休假中，除用人单位参加生育保险的，其单位生育女职工在98天产假中的生育津贴和医疗津贴，明确由生育保险基金承担外，全面两孩政策前，劳动者的晚婚假、女职工的产检假、产前病假、孕期成本（工作量影响50%）、哺乳时间成本，以及98天产假期间的社会保险等一直由用人单位承担。全面两孩政策后，劳动者的婚假、女职工生育奖励假、男职工的陪产假等假期成本大部分也由用人单位承担。造成用人单位负担增加，影响劳动者假期权益的落实。奖励性产假待遇各地规定不同：或由生育保险基金支付，或由用人单位支付，或没有规定。从道理上讲，既不应由生育保险买单，也不应由用人单位买单。应该是谁奖励，谁买单。否则，如果由生育保险基金负担，势必会大幅增加生育保险基金的压力（据人力资源和社会保障统计公报数据，2016年我国生育保险基金首次出现支大于收的状况）。而如果提高用人单位缴纳生育保险的系数，又会进一步加重企业成本，并没有真正解决成本分担的问题。

女职工假期落实状况，之所以在国家机关、事业单位、国有企业、非公企业中参差不齐，一个重要原因就是这些用人单位的人力成本来源各不相同。国家机关和一部分事业单位是全额财政拨款，其生育假期成本，包括生育奖励假及陪产假期间的工资部分，也从财政拨款中支出。当一部分女职工处于孕产期时，由于没有编制，所以需要临时聘用人员，签订劳动合同，参加社会保险。这些编外人员的工资和社会保险，成为机关事业单位的成本。如在中小学、幼儿园，这些替代成本会出自办公经费。在这种情况下，它们的要求很简单，即当女职工达到一定比例时，适当增加富余编制，以解决生育女职工的工作替代问题。国有企业一般规模较大，管理更加规范，也能按法律规定落实女职工生育奖励假期间的各项费用。而在非公企业，特别是中小企业则存在更多问题，这类企业一般成本压力较大，而且，它们也认为非常不公平。出于利润最大化的目的，不愿意承担女职工生育奖励假期间的各种待遇成本。

2.生育津贴等实际均为企业承担

全面两孩政策出台后，一般企业（特别是中小微企业）的最现实看法有两点：一是由一胎产假98天调整为二胎每胎产假128天，直观表现为产假女职工离岗天数从98天提高至256天。二是二胎政策下，女职工产假前后的产检离岗时间及哺乳离岗时间增加1倍，怀孕及哺乳期间内不得安排加班及夜班的用工问题增加1次。

用人单位一般通过两种方式解决女职工产假期间对工作的影响问题：方式一：调整其他职工的工作安排，将产假女职工的工作分摊给其他职工完成。这种方式主要适用企业的非一线岗位，且组织内同类相关岗位人力充裕的情形（按加班不超过36小时的法规下，组织内同类相关岗位在岗人力至少5人以上时，才可能分担1名请假离职女职工的工作）。方式二：新招聘人员替代产假女职工的工作。这种方式主要为企业的一线岗位（如制造业的流水线/机台操作岗）、人力紧张的非一线岗位（特别中小微企业）。

两种方式各有利弊，企业通常会进行权衡。如果不补充人力，通过在岗人力分担，在绝大多数计时薪资制下，增加了在岗员工工作负荷（中小微企业会更突显），而薪资待遇未同比增加，会影响在岗员工情绪并致工作质量难以保证；同时也需要相应增加其他职工的待遇，如支付更多的加班费。如果假期离岗女职工的工作重要度或复杂度较高，短期替代性难，替代员工有适应期，此会严重影响工作。如果补充新人替代离岗女职工，除了继续要承担假期离岗女职工的社保+公积金外，还会涉及补充新人的招募成本+培训成本+离岗期间成本+替代成本，而且会遗留产假女职工复职后的工作安排问题。

调研企业最终强调的是：不论98天一胎还是128天二胎，生育津贴等实际均为企业承担，现有政策只是由政府社保部门通过统筹代替企业支付，其他增加的产检及哺乳期时间等相关损失工时、用工不便等困扰均是企业在承担，期待政策调整多综合深入考量对女职工实际就业及对企业用工成本的影响。

3.当事人的权利无法通过劳动监察获得救济

如果用人单位不落实生育奖励假，当事人的权利是否可以通过劳动保障监察方式获得有效救济？在法律层面，答案是否定的。国家《人口与计划生育法》在法律责任一章中，没有对不落实生育奖励假的行为主体规定法律责任。地方《人口与计划生育条例》中，如《北京市人口与计划生育条例》第三十七条规定，如果用人单位不落实生育奖励假，当事人的权利救济途径是“可以向卫生和计划生育行政部门举报”，然后，“卫生和计划生育行政部门应当督促落实，并对当事人维护合法权益予以支持”。在现实社会中，卫生计生部门怎么可能去企业检查生育奖励假的落实情况，又怎么督促落实呢？这就是不少企业对职工生育奖励假不理不睬的深层原因。

在现实层面，地方劳动监察部门明确表示，职工生育奖励假或延长产假等《人口与计划生育法》和《人口与计划生育条例》规定的内容，劳动监察不管。因为没有明确规定由劳动行政部门管，所以他们执法无据。劳动监察主要关注的是：企业是否安排女职工参加不适宜参加的劳动（等级），是否安排女职工每天1小时哺乳时间，是否允许劳动时间内带薪产检。而有关生育津贴和生育医疗待遇的争议，劳动保障仲裁会受理。《人口与计划生育法》一般由计生部门贯彻执行，所以违反计生法的行为也由计生部门管。地方劳动监察部门说，其实管也行，因为毕竟也是与劳动相关，也是一种用工违法行为，但确实是执法无据。这也是计生法的不足之处。

由此，如果用人单位不落实生育奖励假，其违反的不是我国的劳动标准，而违反的是《人口和计划生育法》，当事人的权利无法通过劳动保障监察方式获得有效救济。

（三）现存问题是原有生育保护问题的延续

现在女职工假期落实存在的问题，多是原有生育保护问题的延续。20世纪90年代初实行市场经济以来，女职工生育保护面临着一系列突出问题。以生育保险的覆盖面为例，从企业方来说，非公有制企业和个体户的参保率较低；从劳动者方面来说，农民工、非正规就业群体的参保率较低。女职工无法享受产假待遇，既有企业出于成本的考虑不缴纳生育保险，也有女工自身因流动性大、工作环境危害等原因而不愿意缴纳保险，甚至怀孕就选择离职。这种情况下，很难说，女性因生育选择退出劳动力市场是自愿的选择。

2010年，全国妇联妇女研究所开展“《女职工劳动保护规定》修改调查”项目。调查选择了哈尔滨、南京、成都和北京4个代表性地区，黑龙江、江苏、四川3省妇女研究所参与调查研究。关于生育保险的覆盖范围，调查发现，生育保险较多覆盖到国企和用工制度比较健全的单位，但较少覆盖到非正规就业部门、用工制度不够规范的单位和农民工群体。生育保险是五险中执行最弱的一项。一方面，由于女工流动性大，异地续保难，女职工参保意愿不高，很多女职工怀孕后就会自动离职；另一方面，许多外企、私企、个体户，在招聘时不会接受怀孕的女职工，导致有相当部分的女职工无法享受生育保险。[9]

黄桂霞从分娩费用、产假时间和生育津贴三个部分描述中国生育保障水平的现状。[10]在分娩费用部分，私营/个体全部自费的比例最高，达到72.9%。生育保障水平的城乡差异、体制内外的差异、正式和非正式员工之间的差异均较大。

无论是国家层面的法律法规，还是地方性的法规，都把女职工假期的法定义务赋予了用人单位。如《女职工劳动保护特别规定》中对用人单位规定了22项义务，而政府责任未有充分体现。2015年度全国参加生育保险人数为17771万人，仅占当年参加全国城镇职工基本养老保险人数35361万人的50%左右。这种状况与生育保险“一手托两命”重险的地位很不相称。[11]

因此，从上述分析可见，现在除了全面两孩，除了假期延长，其他的状况都没有改变。以生育保险的覆盖面为例，以往未参保的重灾区，非公企业、农民工、非正规就业群体，情况并未好转。在这种情况下，这些无法得到保护，或保护不完整的群体，只能自食其力生育小孩。她们生育意愿不高，也是情理之中。

六、在借鉴国际经验基础上的政策建议

在全面两孩的政策背景下，保护女职工不能单纯从延长假期入手，随着男女之间地位和家庭责任的改变，一定要从工作生活平衡和男女共担家庭责任的角度，全面考虑假期设置；同时，落实女职工生育假期保护问题的关键在于用人单位。因此，如何使用人单位能有落实政策的积极性，就显得格外重要。目前，改革和完善生育假期设置，要从我国的国情出发，全面客观地吸收和借鉴世界各国的先进经验，在制度建设和覆盖面上要“尽力而为”，而在假期长度和福利水平方面则要“量力而行”。

（一）理念引领：厘清保护对象

假期设置表面上是长度和待遇问题，但实质上是要厘清保护对象问题，以及用何种方法或措施实现保护的目的。中国强调女职工保护，认为女性是弱者、是易受侵害的对象。与国内强调女职工保护不同，国外围绕生育保护设置相关假期，要保护的是参与生育行为和过程的主体。保护对象不仅涉及女性，也涉及男性；保护过程不仅涉及生殖，也涉及抚育；假期设置既有产假，亦有陪产假、育儿假。从这个意义上看，如何在假期设置中体现性别平等，首先是个理念问题。生育责任仅仅是女性的，还是女性和男性的共同责任？什么样的制度设计有利于消除性别歧视，平衡工作和家庭？这些问题是世界性的话题。

国际劳工组织认为，在制定法律和政策时，要注意避免强化对妇女的成见。比如，要求拥有一定数量女职工的企业设立托儿中心，却忽视了男性也有照顾子女责任这一点。因此，ILO强调，旨在促进工作与家庭责任平衡的措施，如育儿服务等，不应只针对妇女。这种立法容易促使雇主将女职工的数量控制在要求设立托儿站的标准之下。总体而言，所有将生育津贴的成本直接转嫁给雇主的措施都可能强化妇女在劳动力市场上的不利地位。社会保险要想有效覆盖从事非典型工作的妇女，必须要让这个制度对她们以及男性都具有吸引力，并在经济上负担得起。

（二）顶层设计：统一假期标准，分担假期成本

对于涉及基本劳动权益保障和具有普惠性质的假期种类和天数的设置，建议由国务院牵头负责，或由一个部门统一协调，以保障我国各类假期制度衔接顺畅、和谐一致。[12]女职工假期标准的统一，不仅涉及权利主体的公平，也涉及义务主体在市场经济中的公平竞争。

女职工假期的长短对用人单位的人工成本、生产经营发展具有直接影响。因此，如果不能解决合理的成本分担，女职工假期延长反而会对女性权益维护产生负面的影响。这个问题需要在国家层面加以明确和解决。否则，每一次延长假期，都会加剧不同用工单位职工享受女职工假期的差距，造成更严重的不公平。

建议国家层面统一婚假、产假、陪产假等标准，同时，鼓励产业和企业通过劳资协商给予职工更优厚的假期。如可以考虑制定《关于生育保护的假期规定》，规定在《女职工劳动保护特别规定》确定的产假标准之上，统一顺产产假天数为128天，男性护理假15天。同时，鼓励用人单位在法定产假之外，设置内部有薪或无薪育儿假，经双方协商保留岗位，计算为连续工龄，用人单位按照最低缴费基数缴纳全部社会保险费，女职工或者男职工可以申请休育儿假至哺乳期期满或一定年龄。此项灵活的休假制度可以兼顾双方需求和权益。

假期设置要与经济社会发展相适应。当前我国劳动者每年休息时间（包括法定节假日和双休日）115天、带薪年休假5-15天，每周工作时间40小时，已经基本与世界发达国家持平。产假不宜过长，产假待遇也不宜过高。实际上，产假128天已经超过了国际劳工组织191号《生育保护建议书》18周的建议水平。当然，将来随着我国经济社会发展水平的不断提高，假期设置也可随之做出必要的修改。

探索假期成本承担主体多元化和公平性。国际劳工组织183号公约就强调应由强制性社会保险、公共资金等与雇主共同承担生育津贴。而当前在我国主要由企业承担职工的结婚生育休假等各类假期成本，负担较重。建议考虑我国企业实际负担状况，建立职工假期成本共担机制，明确各类假期的成本担负主体和形式以及比例等要素。[13]总之，要明确假期中的政府责任，特别是政府的财政投入。同时，通过政府财政或税收手段，将不同用工单位女职工假期成本的不同，变为大体相同，为中小非公企业创造更加公平的环境。

根据世界范围的经验，雇主责任制不利于女职工的权利，因为雇主可能不愿意雇用孕妇，或者寻找理由辞退怀孕职工，以避免支付产假期间生育工资的成本。雇主责任还会给小企业带来过多的成本负担，因此雇主责任制一直被认为会损害劳动力市场上促进男女公平待遇的努力。考虑到我国中小企业员工人数众多，更需要避免雇主责任制对育龄女职工的不利影响，使女职工产假保护落到实处。

为了解决这个问题，一些国家的政府承担一定比例的社会保险支出作为辅助，以便保护低收入职工或中小企业。比如，在韩国中小企业的产假津贴可以受到特殊照顾。通常情况下，产假期间，女职工可以获得100%原工资水平的津贴（除去奖金、加班费外，劳动合同规定的工作时间收入）。前60天的产假津贴由用人单位承担，剩余30天由就业保险基金（Employment Insurance Fund）承担，最大额度为1350000韩元（约合8000元人民币）。为了减轻中小企业的负担，其女职工前60天的产假津贴也由就业保险基金承担，最大额度为2700000韩元（约合16000元人民币）。如果职工的原工资水平高于2700000韩元，原工资与产假津贴的差额将由用人单位承担。关于中小企业的确定在各个行业中有所不同，比如：制造业中低于500人的企业为中小企业，建筑行业中低于300人的企业为中小企业。就业保险基金主要由用人单位和职工共同缴纳，政府只缴纳很少的比例。

（三）修改和完善现有女职工假期体系

中国女职工假期主要围绕“四期”甚至“五期”保护，而国际上侧重生育保护和儿童早期教育和发展，因此逐步发展完善成体系的假期。根据经济合作与发展组织OECD的生育假期体系（Parental leave systems），这些假期大体可以分为四类：第一，产假（Maternity leave）的功能是确保妇女孕期健康和新生儿健康，以及经济得到保障，亦被称为在新生儿出生（或收养）期间的女性就业保护假期；第二，陪产假（Paternity leave）旨在鼓励父亲履行更多家庭职责，照顾新生儿和产妇，是平衡工作和家庭职责有效措施之一，亦被称为在新生儿出生期间的男性就业保护假期；第三，育儿假（Parental leave）是指父母任何一方离开工作较长一段时间，照顾婴幼年子女。孩子的健康成长是一切育儿假制度的主要出发点。因此，社会政策关注最年幼的儿童及其家庭。提供育儿所需的收入、服务（照顾和支持）和时间对孩子拥有更好的开始、促进工作与家庭责任的平衡非常重要。有的国家育儿假是针对父母中的每一方；有的国家育儿假是双方共享的，并且部分假期是必须由父亲或母亲休息的；还有的国家育儿假如果父母双方休假分配符合一定比例，将会获得额外的奖励假期（如德国和奥地利）；第四，家庭照料假（Home Care leave）是指少数国家规定在育儿假之后，父母中至少一方可以在家中照料孩子直到2岁或3岁。通常家庭照料假是无薪的，而且福利和补贴较低。此外，还有哺乳时间或哺乳假。客观地看，国外围绕生育保护的假期体系比较科学，值得我国在修改和完善现有女职工假期体系时加以借鉴。

反观我国相应的假期设置，强调四期（经期、孕期、产期和哺乳期）保护，旨在“减少和解决女职工在劳动中因生理特点造成的特殊困难，保护女职工健康”。但是，实践中发现，对女职工的特殊保护反倒成为用人单位实施就业歧视的口实。

因此，专家们建议，在制定和实施保护措施时，一方面，应当将儿童成长和家庭照料功能纳入立法的初衷，将育儿假和家庭照料假纳入到法律体系当中，形成更加完善的家庭政策体系。在兼顾用人单位经营需求的情况下，给男职工和女职工更灵活的工作时间选择。另一方面，需要平衡男女双方的假期分配，适当给父母双方自主分配生育假期的权利。延长陪产假，或设置男女双方协商的育儿假，使男性成为生育保护假期中的重要承担者。从而使工作场所中的女性就业权利得到保障，性别歧视现象得到缓解。

至于是否设立经期假存在争议，鉴于经期假在实际执行中很难操作，并且不是所有的女性经期都会痛经，应该让痛经的女性通过休病假解决这个问题，而不是给所有女性都设经期假。

（四）建立和完善女职工假期的配套措施

延长假期并不能提升生育意愿，建立和完善全面二孩政策配套措施，才能缓解生育小孩的后顾之忧。继2016年之后，“完善全面二孩政策配套措施”再次出现在2017年的《政府工作报告》中。配套措施主要包括两个方面：一是给企业减负，二是帮助女职工解决后顾之忧。

1.关于给企业减负

调研中，所有企业都表达了，如果政府能够通过减轻税负或给予财政补贴的方式来减少女职工延长产假给企业带来的成本负担，用人单位就会减少甚至消除招聘用工时的性别歧视，从而最终实现女性的充分就业。

某企业依据女职工假期的成本分析，建议政府人社部门可通过大数据测算，并可依企业总人数、女工人数占比，设定不同补贴系数，给企业以补贴，缓解企业的“性别亏损”状况（如表5所示）。

2.关于帮助女职工解决后顾之忧

表5 依据企业职工人数、女职工人数占比，设定不同补贴系数

女职工假期设置需要多种配套的制度建设，如考虑安居房、幼儿园、托儿所、小学、中学等等。在中国，特别要考虑农民工融入城市，以及农民工生育保护的特殊困难。调研中，有的受访者动情地说，如果住房问题不能解决，农民工只能回老家生小孩，然后成为留守儿童，这些农民工不能够真正的养育自己的孩子。有企业建议政府提供公租房，这样年轻父母既能上班，又能照顾小孩，即使没有6个月的哺乳假也行。同时，女职工假期设置要考虑小孩的成长需要，比如母乳喂养、半岁开始吃辅食等等，需要医学专家的研究和建议。

我国早教体系0-3岁处于真空地带，处于该阶段的婴幼儿一般是其父母自行解决照管和教育问题（据全国妇联调研结果显示，我国0-3岁婴幼儿99%是由家庭照管和教育）。这个阶段的年轻父母们特别辛苦，尤其是女性双重角色的担子十分繁重。3-6岁可以送托幼园所照管和教育，但现在孩子入托幼园所的费用比入小学、中学、高中读书的费用还高。入园要缴纳建园费、赞助费等，加重了家庭负担。随着我国国力的增强，应该将3-6岁幼儿的教育纳入到义务教育当中去。如果现阶段还解决不了纳入问题，应该鼓励企业（如一些大的、效益比较好的外企、合资企业和私企）兴办婴、幼儿园；还要鼓励工业园区等管委会兴办幼儿园，为整个园区的孩子服务，国家可以适当给一定的补贴，家庭和企业也各自交纳一部分，共同解决入托难问题，也解决职工的后顾之忧。

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