以法推进生态文明建设

文 谷树忠

作者系全国政协委员、北京市政协委员、国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长

面向新时代生态文明建设的新征程、新目标和新要求，针对生态文明建设中的新情况、新问题、新挑战，迫切需要强调以法推进生态文明建设。

我国已进入以法治国的新的历史阶段。包括资源治理、环境治理、生态治理和空间管控等在内的生态文明建设，是国家治理的重要组成部分。以法推进生态文明建设，是以法治国、以法治污的根本要求，是持续高效推进生态文明建设、早日建成美丽中国的内在要求。

面向新时代生态文明建设的新征程、新目标和新要求，针对生态文明建设中的新情况、新问题、新挑战，迫切需要强调以法推进生态文明建设。为此，需要做好三个方面的工作。

第一个方面，要尽快开展生态文明立法工作。之所以要尽快开展生态文明立法工作，有四个理由。第一个理由是开展生态文明立法工作是充分体现党的意志和国家宪法宗旨的必然要求。生态文明已经系统地纳入新修订的中国共产党章程，明确提出统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，进而明确提出要“着力建设资源节约型、环境友好型社会，实行最严格的生态环境保护制度，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，为人民创造良好生产生活环境，实现中华民族永续发展”。同时，《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的建议》明确提出，要“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”，生态文明将全面纳入新修订的宪法。第二个理由是开展生态文明立法工作是依法推进生态文明建设的必然要求。与生态文明建设的实际需求相比，与生态文明制度创新的迫切需求相比，特别是与持续、依法推进生态文明建设的迫切需求相比，生态文明建设的法律保障及其创新较为滞后，导致生态文明建设实际工作中“发力心虚”现象的出现。第三个理由是开展生态文明立法工作是消除相关法律间不一致、不协调问题和矛盾、打架现象的必然要求。特别是关于水污染及其监测与防治责任的界定问题、各类用地标准间不统一的问题等，均迫切需要以统一的法律形式明确下来。最后一个理由是开展生态文明立法工作是明确生态文明基本内涵与属性的必然要求。尤其迫切需要系统明确生态文明建设的地位与作用、建设主体与职责、建设方向与目标、基本理念与原则、推进体制与机制的必然要求。

以法推进生态文明建设是以法治国、以法治污的根本要求

开展生态文明立法工作，首先要明确生态文明立法的宗旨。生态文明（促进）法应充分体现党对生态文明建设的领导地位与作用，充分体现中国共产党章程关于生态文明的系统表述；应充分体现拟修订的宪法关于生态文明的具体规定，特别是关于生态文明（建设）相关（法律）责任与义务的规定；应突出生态文明基本法的特点，加强对相关资源环境法律的统领作用，消除相关法律间规定的不一致性问题，并对今后水法、土地管理法、矿产资源法、草原法及森林法等相关法律的修订提供指引。

开展生态文明立法工作，必须明确生态文明立法的基本内容。建议主要包括如下内容：总则要重点明确生态文明的基本内涵与外延，地位与作用，建设主体与内容，建设方向与要求，建设理念与原则，建设的目标与标准等；自然资源资产产权制度；国土空间开发保护制度；资源总量管理和全面节约制度；资源有偿使用和生态补偿制度；环境保护治理与生态修复补偿制度；生态文明绩效评价考核和责任追究制度；法律责任；附则。

开展生态文明立法工作，还要建立健全科学高效的立法机制程序。鉴于立法工作的基础性、复杂性、敏感性和系统性，为确保研究、起草工作的顺利有效推进，建议加强对立法工作统一综合协调。由国务院综合部门（如法制办）和全国人大有关机构（如环境资源委员会）及全国政协专门委员会（如人口资源环境委员会），共同推进生态文明立法研究、起草工作，并充分吸纳各职能部门、各领域专家参与其中。切忌不能成为带有明显部门色彩的法律。对相关法律进行重点梳理。重点对经常出现打架现象的法律及其条文进行系统的梳理，以争取通过制定生态文明立法得以消除。充分吸收地方在此方面的探索实践。福建省即将颁布实施《生态文明促进条例》等，可以作为有益的借鉴。

第二个方面，要尽快修订相关的资源环境法律法规。生态文明建设是关系国家和民族发展的百年大计，需要持之以恒地推进、依法推进。我国资源环境法律体系已基本建立，在资源节约、环境友好、生态保育等方面发挥了重要的基础和保障作用。然而不可否认，目前的资源环境法律存在诸多与生态文明建设理念、目标和要求明显不相符的问题，存在法律规定严重滞后的问题，存在法律间规定不一致的问题。这些问题必须根据系统推进生态文明建设的目标和要求，进行修订。

近期看，迫切需要修订《水法》，将河湖长制、流域管理、PPP模式等内容纳入；迫切需要修订《矿产资源法》，将生态红线及其与矿产资源勘探、开发的关系纳入；迫切需要修订《土地管理法》，纳入土地污染治理、耕地休耕轮作、国有土地资源资产配置与管理等方面的内容；迫切需要进一步修订《环境保护法》，将环境督察、环保党政同责、区域环保机构等内容纳入。

第三个方面，要加大生态文明建设领域的执法力度。生态文明建设涉及资源、环境、生态、空间等方方面面，每个方面都有相应的法律法规，都有相应的行政管理部门。不可否认，由于地方保护主义，而普遍存在执法不严的问题；由于部门利益或局限，存在执法不配合、不协同的问题；由于违法处罚规定较轻，而存在违法成本低、执法难度大的问题。

鉴于以上问题，迫切需要加大资源环境领域违法处罚力度，提高违法成本；强化属地化管理化职责，通过以法律形式明确生态文明建设在任考核、离任审计、终身问责，提高各地资源环境执法的主动性和积极性；围绕大气环境治理，加强按区域联动执法，围绕水污染治理，加强按流域联合执法；待生态文明综合立法之后，可以考虑生态文明建设综合执法。同时，可以赋予公民更多更大的环保公益诉讼权利，对政府在生态文明建设、特别是环境治理方面的不作为提出诉讼。