当前我国农村产权制度改革存在的问题及对策研究

章璇

〔内容提要〕 农村产权制度改革是我国农村改革中的一项重要内容，我国的农村产权制度在改革中存在着法律、政策的制约，土地流转困难；确权颁证困难多、工程大；集体经济组织界定不清，集体建设用地流转不规范；农民权益难以保障、权和利难以匹配；配套政策不完善、改革阻滞不前等问题。为此，必须完善既有法律和政策、加快确权颁证进程、建立城乡统一的建设用地市场以及改革城乡二元经济制度。

〔关键词〕 农村产权制度改革 集体经济组织 农民权益

一、产权及产权制度

关于产权，学术界一直没有一个确切的定义，西方一些著名的经济学家对产权做了不同的解释。德姆塞茨（1989）从产权的功能来定义产权，认为“产权是一种社会工具。它之所以有意义，就在与它使人们在与别人的交换中形成了合理的预期。”诺斯（1991）则从行为性的角度来研究产权，他认为“产权本质上是一种排他性权力。”英国学者巴泽尔（1997）从法律角度理解产权，认为它是“人们对不同财产的各种产权包括财产的使用权、收益权和转让权”。巴泽尔认为产权不仅是一种权利，更是一种制度规则，是人们用来确认资产权利的一种方式。产权经济学大师阿尔钦（1987）认为“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济物品的使用的权利。”菲吕博腾和佩杰维奇（1994）对产权的定义更具有借鉴意义，他们指出产权的本质是人与人的关系，并把产权视为一种经济性质的权力，是人们在使用资产过程中发生的经济、社会性质的关系。总的来说，产权可以描述为每个人对资源的占有、使用、收益和处分的权力，而产权制度则可以描述为关于财产权利划分的规则和人们行使财产权利的行为准则。

农村产权制度是调节农村各种财产关系的制度总称，由于农村最重要的资源是土地，最突出的经济特色是集体经济，因此农村产权制度的核心是农村土地产权制度和集体产权制度，主要包括农村土地管理和经营制度、集体资产收益分配制度等，主要产权权能包括所有权、承包权、經营使用权、收益权、分配权等多项权利。

二、农村产权制度改革中出现的问题

（一）法律、政策的制约严重，土地流转困难

当前我国许多法律、政策都对农村产权权能形成了制约，导致生产要素难以自由流动，农村土地流转受到限制。首先是法律上，如《土地法》《土地管理法》《物权法》《担保法》《土地承包法》等。《物权法》（第124条）和《担保法》（第184条）规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山、农村房屋等集体所有的土地使用权不得抵押。”这部分的土地作为农民生产生活的保障，其所有权和使用权不能抵押。《土地法》规定：“集体土地不能出让、转让或者出租用于非农业建设”，明确规定了农村的集体土地不能用于转让或出租。其次是政策上，1997年国务院发文，规定“农村住宅不得向城市居民出售，城市居民也不得占用农村集体土地建住宅。”2004年国土资源部出台了《关于加强农村宅基地管理的意见》，规定“严禁城镇居民在农村购置宅基地”等。在这诸多的法律和政策的约束下，农村的土地流转受到了严重制约，农村产权的融资功能大大减弱。

（二）确权颁证困难多、工程大

土地确权指的是在法律政策的规定下确定某一范围内的土地的所有权、使用权和其他权利的过程。在确权的过程中，首先要考虑土地所有权的权属问题。在我国，法律规定，农村的土地所有权归集体所有，但是集体到底指的是谁，范围是什么，却没有明确的界定。其次是土地的承包经营权问题。在此之前，要明确有多少土地，又有多少人要参与分配这些土地。我国的土地分配形式有两种，一种是按土地的产量来分，另一种是按家庭人口来分，新时期要选择何种方式进行分配，如何做到两者之间的协调。此外，经过多年的发展变化，耕地、宅基地等土地资源的边界已模糊不清，权属争议大。再加上农村人口流动，新出生人口增多，现已出现人多地少的局面，要如何在确权过程中做到公平公正。确权颁证是一项繁琐复杂的工作，工程浩大，要如何快速、高效的做好确权颁证，这些都是亟需解决的难题。

（三）集体经济组织界定不清，集体建设用地流转不规范

我国的《宪法》《物权法》《民法通则》《土地管理法》等多部法律都明确规定农村土地属于集体所有，并规定乡镇、村民委员会以及村民小组为农村集体土地所有权的代表。但是，法律并没有对这三个所有权代表进行分级和所有权范围的划分。这种所有权安排违背了产权的排他性原则，进而导致产权主体混乱以及三级所有者之间的土地权益纠纷。近年来，全国各地都在开展集体建设用地使用权的流转，这对农村经济的发展和农民收入的提高都有着积极的作用。但因为集体经济组织界定不清以及缺乏合理的规划，土地流转几乎都是在无序的状态下进行，所以一些问题逐渐涌现出来。一是集体建设用地的无序流转，使得政府对土地市场的调控能力被削弱，建设用地的供应总量难以得到有效控制，这将会破坏土地利用的整体规划。二是耕地保护受到破坏。某些地方政府或集体经济组织在利益的驱使下，在未经批准的情况下私自转让、出租耕地用于非农业建设。耕地逐渐减少，严重威胁我国的粮食安全。三是收益分配关系混乱。由于缺乏相应的法律法规或政策的约束，集体建设用地流转过程中监管不完善，土地的市场价值得不到充分的显现，农村集体和农民个人的利益都得不到有效的保障。

（四）农民权益难以保障、权和利难以匹配

农村改革的根本目的是促进农村经济的发展，提高农民的生活水平。所以农村改革的主体是农民，改革的成果要切实落实到广大农民头上，然而事实却并非如此。就农村产权改革来说，农民应该享有分享地租的权益和占有土地资本化权益的权利，如果农民没有享有这两个权益或者对这两个权益没有主动权、话语权，就没有做到保障农民在农村改革中的主体地位。实际情况是如何呢？从农地使用权来看，农民虽然拥有土地的承包经营权，但是基层政府和集体经济组织作为土地的发包方可以指定土地的具体用途，农民的自主权很容易受到影响。从集体建设用地使用权的流转来看，获取的收益多数用于公共支出，部分由于管理不规范出现而流失，剩下的才会分配给农民，农民获得的只是很少的一部分，农民权益难以保障、权和利难以匹配。在这场农村产权制度改革中，采取什么样的机制来减少政府或其他集体经济组织借公共利益之名来侵害农民的权益，切实发挥农民的主体地位，是我们将要面对的一个重大问题。

（五）配套政策不完善，改革阻滞不前

农村产权制度改革不是孤立存在的，它涉及到农村经济社会发展的各个方面。如在社会保障方面，土地流转后大批农民涌入城镇，但是由于长期城乡分隔的二元化体制，没有形成一个城乡一致的社会保障制度，城乡社会保障差别巨大；再如户籍制度，尽管现在已经取消了城乡二元户籍制度，但是长期以来由于户籍原因造成的在教育、医疗、就业等方面的城乡差别待遇，在短期内是难以消除的；在公共服务方面，当前政府对农村公共服务建设的投入还不够，使得现有的农村公共服务出现不足；在管理体系方面，由于管理体系不健全，造成我国农村集体建设用地的基准评估体系不够健全和规范，无法准确的对需要流转的土地进行估价，结果成为集体建设用地流转的一大障碍。

三、推进农村产权制度改革的意见和建议

（一）完善既有法律和政策

虽然我国现在有很多与农村产权制度相关的法律和政策，但是产权制度改革仍是举步维艰，违法现象时有发生。这是因为既有的法律和政策不完善，仍然存在很多漏洞和不足之处。首先是法律，我国有很严格的土地审批法，但是却没有约束政府或者集体经济组织无序流转集体建设用地的法律。因此，要积极完善现有的法律法规，规范土地的使用、流转和补偿行为；要尽快通过立法来界定各产权主体的权限和义务，要规范政府和其他经济组织的行政行为；对于《土地法》《土地管理法》《土地承包法》等法律要结合我国实际国情及时修订，如《担保法》中的规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山、农村房屋等集体所有的土地使用权不得抵押。”这条法律限制了农村集体土地的流转，农村产权的融资能力也因此被削弱，所以这条法律应该进行修订。

至于政策，政府及其相关部门应该对现有的政策进行系统的梳理，废止无用的，完善有缺陷或弊端的，并要从农村的实际情况出发，制定有效的农地补偿、土地流转交易以及收益分配政策。此外，在农村改革的过程中要鼓励超前性和创新性的行为，对这些创新性和超前性的探索要给予政策上的支持，这些行为可以为进一步改革提供有益的经验和教训。

（二）加快确权颁证进程

确权颁证是使农民获得土地的合法权利、保护农民财产权，增加农民财产性收入的基础，是建立社会主义市场的必要措施，只有确权颁证完成，农村的集体土地权才能完整、才能流转顺畅。

要想使得农村土地确权颁证工作顺利开展，一要加大宣传力度，让农民认识到土地确权颁证的重要性。二要出台统一的政策，来指导确权颁证工作。三是可以借鉴实践中的成功经验，以此来提高土地确权颁证工作的工作效率。四是要多权同确，对农民和集体经济组织的耕地、宅基地、集体建设用地、滩涂、荒地等产权的确权颁证同步进行。明确农民自留地、耕地、农地等产权的所有权，集体土地的所有权也要明确到每一个具有所有权的农民，避免出现权属不清的情况。五要充分依赖和发动群众，切实解决好历史遗留问题，对不同历史阶段不同政策环境造成的土地权属不清的情况，要因地制宜，在尊重历史的前提下进行处理。六是要做好确权颁证的相关配套工作。确权颁证是一项复杂繁琐的系统工程，需要投入大量的人力、物力、财力，所以要整合各方力量，保障经费，确保确权颁证迅速规范的推进。

（三）建立城乡统一的建设用地市场

一是要转变政府职能，让市场真正发挥在土地资源配置中的重要作用。转变政府职能后，政府将只发挥服务、监管、宏观调控等职能，土地资源的配置将由市场来完成。此外，政府要在兼顾城乡发展的前提下，对土地进行规划和用途管制，制定城乡统一的用地规划，避免建设用地分布的过于零散，进而提高土地的产出效益。与此同时，政府要通过对市场的监控和分析，密切关注土地交易市场，一旦市場失灵，就发挥政府的宏观调控作用。二是要构建统一的交易市场，依据各地实际情况搭建农村集体建设用地交易平台，然后把所有需要流转的土地都纳入这个交易平台内进行交易。三是要构建统一的市场化价格生成机制。公益性的土地的征地补偿标准将不再由政府单方面决定，而是交由中介机构评估，然后再由政府与土地所有者协商后达成。非公益土地将通过招标、拍卖、挂牌的形式来进行，就此提高土地流转市场的透明度。四是要建立统一的信息平台。这个平台要由政府来搭建，用来更新当前年度各区域的土地流转计划，集体建设用地的出租转让政策等，以此来提高土地流转的效率。

（四）改革城乡二元经济制度

农村产权制度改革并不是孤立存在的，而是一项综合性的社会经济体制改革。城乡二元制度是影响农村产权制度改革的根本性制约因素，要想持续推进产权制度改革，就必须从根本上改变城乡分隔的二元经济制度。首先，要重建农村社会保障体系。现阶段，我国农村社会保障制度缺失严重，表现为农村的社会保障项目不完善，社会保障的覆盖面窄、水平低。在农村土地扮演着社会保障的功能，这使得土地难以资产化且利用率不高。因此，国家应该在农村建立覆盖率高、低水平的农村社会保障体系，逐步弱化农村土地的社会保障功能。其次，要改革户籍制度和就业制度。城乡二元化的户籍制度和就业制度限制了农村劳动力的自由流动，农村的剩余劳动力难以从农村中释放出来，人多地少导致农地关系逐步恶化。因此，要不断推进城乡二元户籍制度和就业制度的改革，使得农村劳动力能够享有与城市居民平等的就业机会。这是当前农村经济体制改革的重中之重，只有打破城乡分隔的二元经济制度，农村土地产权制度才能够持续有效的向前推进。

（作者单位：复旦大学马克思主义学院）

责任编辑：宋 爽