华人社会福利发展新思维：海峡两岸暨港澳视野下之“中国社会工作2.0”

[摘要]本文从海峡两岸暨港澳的角度反思“中国社会工作2.0”这一话题，为探讨华人社会福利发展提供一个新的思路。首先将中国大陆专业社会工作现状、需求及进一步提升的必要性置于历史的脉络和比较的视野中加以分析，从建国头三十年不复存在到十一届三中全会后社会科学的恢复，之后社会工作重建三十多年历史却只有“十年”（2006-2016）辉煌，再到中共十九大提出社会主要矛盾已经转化。这些从总体公共政策（GPP）转变的高度作出了诠释，即：（1）求“平衡”，就不能够继续奉行“GDP主义”，“经济国家”正退出历史舞台而“后经济国家”的时代已经来临；（2）求“充分”，就仍要坚持以经济建设为基础，而不照搬“福利国家”公共政策模式。另一方面，港台社会工作界在大陆社会工作重建之初所做的贡献，近年来“两岸四地”日益密切的互动，以及国际交流的日益频繁，使得华人社会福利发展在大中华区（Greater China）逐步呈现一种“趋同”，并在制度设计和专业道路上共同面对本土化与国际化、经济国家与福利国家等关系问题。就大陆的立场来说，新时代新思维要求所谓“中国特色”不再仅限于大陆特色，而这正是“中国社会工作2.0”的一个重要含义，即大陆社会工作无法孤立存在和发展，唯有海峡两岸暨港澳的视野和理解，才是华人社会福利发展新思维的标志。

[关键词]中国社会工作2.0；总体公共政策（GPP）与后经济国家；充分又平衡发展战略；华人社会福利；海峡两岸暨港澳

一、专业社会工作在中国大陆重建的历史背景

笔者最近应《社会建设》编辑部之邀，就提出“中国社会工作2.0”这个话题分享了初步想法，借以抛砖引玉（陈社英，2018）。本文对其中主要观点作一扼要介绍并加以必要补充。主要对中国大陆社会工作的现状和需求、升级的必要、提升的途径等，在历史的脉络和比较的视野中进行了探讨和反思。大陆专业社会工作（ProfessionalSocial Work）重建，迄今已有三十多年历史。早期包括雷洁琼先生等在内的一批前辈学者进行了积极倡导（王思斌，2004），实际推动力量则来自于民政为主导的政府有关部门支持（彭秀良，2016）。从历史渊源来看，社会工作的最初引进，几乎和中华民国的创立同年，与西方专业社会工作的萌芽阶段衔接（李迎生，2008）。然而，旧中国历经战火蹂躏及政治衰败，而致社会事业难有大的发展甚至几无安身之地。新中国成立之初，社会工作专业与大多数社会科学学科一道又不幸被取消，留下长达近三十年的空白。这种遭遇，使得大陆专业社会工作在“文革”结束后的重建困难重重。由于师资与教材双重缺乏，社会工作教研最初还只是零星的尝试（陈社英，2018）。所幸当时台湾社会工作界中文教科书和参考材料的传入，为大陆社会工作专业最初的重建提供了极为珍贵的学术养料。香港大学与广州中山大学社会工作教育与研究三年合作计划于1986-1987学年度启动，则是大陆高校首次大规模引进境外师资并加上自主開发，最先系统地开展社会工作专业教育。中山大学社会学系1984级本科生，即是大陆社会工作专业重建联合培养的首批毕业生（相当于社会学与社会工作双学位、双方向或同等学历）。受民政部委托，中大接着又承办全国首届社会工作师资培训班，也是由我具体负责设计和主持，借助港大社工系的师资力量以及台港中英文专业书籍资料，培育了中国大陆来自各地的社会工作专业教研第一大批种子师资（同上）。

这一简要历史回顾表明，所谓“中国社会工作重建”，实际上从一开始就是“两岸三地”（海峡两岸暨香港）无形或有形的合作、共享专业才智的结果。在初期，大陆是主要受益者；“中国社会工作1.0”也主要是指自上世纪八十年代中期以来，社会工作专业在中国大陆恢复重建至今的成果。但是，近年来随着大陆经济等各方面飞速崛起，以及社会工作、社会服务、社区治理与社区营造等蓬勃发展，所谓“中国特色”再也不能局限于大陆或内地的情况。这也包括回过头来研究大陆停办的三十多年间，社会工作在台港澳继续发展的历史过程。重视国外社会工作发展史、中国内地社会工作发展史再加上台港澳社会工作发展史，才能彻底消除专业社会工作领域的历史虚无主义，而且对于防止在本土化相对于国际化等问题上持偏见和走极端，也有重要意义。中国大陆具有幅员辽阔和国际地位举足轻重的优势，其专业发展的经验也越来越不容小觑。在海峡两岸暨港澳关系上，大陆学者可以也应该比以往更主动地推动交流，用创新回馈手足同胞并促进互相学习，以达到合作共赢共享的新局面。所谓“2.0”版本，是指中国社会工作进一步转型提升所要达到的状态特征或指标，而“大中华区”（Greater China）的视野，将赋予其“华人社会福利发展新思维”的更为全面完整的涵义。

二、中国大陆社会工作重建发展过程的一点理论解释

从中山大学与香港大学合作对中大1984级本科生首次开展系统专业教育及研究算起，中国大陆的社会工作重建迄今已有30多年的历史。但是，最近的文献却多把“中国社会工作十年（2006-2016）”作为大陆社会工作真正取得长足进展的时期。那么，为何头二十年没有太大起色，究竟近十年与那二十年的反差只是历史的偶然还是必然，其中到底有无历史的主导性因素，倘若有的话那又是什么，能否有一个理论高度的诠释？十年辉煌之后，社会工作似乎又遭遇了一个低谷，以及依然存在着一些“坑”，这又作何解释？道路是曲折的，前途是光明的，笔者对这些问题已经给出了初步的讨论（陈社英，2018）。其中的关键，在于理解总体公共政策的决定性作用。

所谓总体公共政策（general public policy，或GPP），是确定一个政策系统的优先目标及首选手段之指南（Morris，1985；Chen，1996）。其在人力物力和财政预算等社会资源分配上的具体表现，就是社会生活与国家管理各个不同方面之间的权重关系，并由此决定各个部门政策（sectoral policies）的相对地位或重要性。这不仅是对于任何一个公共政策部门的微观分析都具有决定性的指导意义；更重要的是，不同的总体公共政策取向决定了不同的国家性质。譬如，福利国家是把社会福利的提供作为优先目标及首选手段，而“经济国家”则倾向于以经济建设为中心。依此类推，“战争国家”热衷于穷兵黩武，“政治国家”则强调政治可以冲击一切，等等。这里，关于国家的不同标签，并非指任何一个国家都可能具有的不同功能（如福利、经济、科技、政治、军事、宗教等等），而是其在公共政策体系中所占的权重，特别是其会否成为整个公共政策体系的优先目标及首选手段，以形成不同类型的总体公共政策或GPP（中国特有特别强调的“路线”问题也可以在这个一般框架下加以科学研究）。更进一步的分析可以发现，奉行不同类型GPP的国家在结构、功能、指导思想等多方面都会有量和质的区别，甚至可归结为发展型和非/反发展型的GPP（如“经济国家”和“福利国家”属于不同的发展型GPP，而“战争国家”常常沦落为反发展型GPP）（Chen，1996，2002a&b）。总的来说，任何国家健康发展的一个基本要求，就是社会生活的不同方面之间、国家政策不同部门之间要保持一定的平，衡任何失衡状态及其发展，久而久之都可能会造成严重的社会问题。

从历史上看，社会主义公有制在中国大陆的建立，决定其国家的主要职能是要代表全体国民来管理经济，政府在结构上自然由经济部门所主导。这点与建立在资本主义私有制基础上的西方福利国家根本不同。因此，把主要精力用来搞经济建设和发展生产力，本来就是新中国党和政府的最重要历史使命（如财政预算的大头用于扩大再生产，这在西方福利国家是闻所未闻，也是比较研究中的最大陷阱）。从GPP研究角度来说，中华人民共和国从一开始就是一个经济国家而不是一个福利国家。实际上，中国大陆建国初期的制度设计，按所信奉的正统科学社会主义理论，很大程度上反映了这一客观要求，包括计划经济、“两种生产”基本国策、教育与生产劳动相结合、“企业办社会”、政府管生产等等（陈社英，2018）。但是，由于种种原因和干扰，理论上不幸导致“以阶级斗争为纲”的指导思想，在实践中偏离了经济国家应有的发展轨道。一个接一个的政治运动，将GPP不断意识形态化和政治化，最后形成“无产阶级文化大革命”的高潮，国民经济被频频冲击到几近崩溃的边缘。“拨乱反正”是中共十一届三中全会最根本最重要的历史意义，其实是还经济国家以本来面目，把工作重点转回到经济建设上来。而改革开放的种种具体措施，则是实现这一重新确立的GPP的新方法、策略和手段，而后者为市场机制的成功创造了得天独厚的历史条件。经济国家GPP去政治化再加上改革开放，社会上“人人下海”各显神通，经济上混合所有制形成与发展，等等，导致了中国大陆经济持续高速发展和今日的腾飞，这才是所谓“中国模式”的最大奥秘。另一方面，以经济建设为中心，势必影响到“社会”发展的各个方面，包括社会福利服务、医疗卫生、住房、教育等等各种社会资源的供给和公平分配，乃至整个社会的政治生态。在这种情况下，留给社会工作的发展空间自然也是相当有限。这一“经济国家”及整个社会高度经济化的GPP取向，就是中国大陆社会工作在重建的头二十年没有太大起色的主要原因（同上）。

然而，随着经济的高速但与社会不太协调不太平衡发展，社会问题日益突显并越来越受到公共政策关注（陈社英，2013）。另一方面，经过拨乱反正终于得到彻底实现的“经济国家”，紧接着也经历了一个逐步去经济化的过程。改革开放引起政府结构与职能转变（如下放企业自主权、利改税、经济部门关停并转、社会管理机构重整加强等）。在指导思想上，进入21世纪后，中共中央陆续提出了一系列关于构建社会主义和谐社会的战略构想，也为中国大陆社会工作发展逐步擴大了空间（连最早探索开展社会工作专业教育的中山大学，也是在2001年才正式成立社会工作专业）。特别是2006年10月中共中央十六届六中全会作出《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，再到2017年10月中共十九大认定“我国社会主要矛盾已经转化”，中国大陆的GPP已从偏重经济逐步转型到兼顾社会，从而进入到一个新的时代。这就是中国大陆社工界在十九大前高歌“社会工作发展十年”（2006-2016，而非三十年）的时代背景及其概念逻辑（陈社英，2018）。

这一GPP理论的解释和预测，与十九大关于社会主要矛盾已经转化之判断完全吻合。实际上，每个五年计划都会提到“平衡”，但唯有这次GPP层面的战略性转变，才特别明确指出“不平衡”的问题并将其提升为社会主要矛盾的两大方面之一。中国大陆GPP应该从“以经济建设为中心”上升转型到真正“以经济建设为基础、社会经济动态平衡发展”，是我一贯的研究主张和决策建议。对今后国家发展的指导意义在于：（1）求“平衡”，就不能再奉行“GDP主义”（或任何时候都以经济建设为中心），“经济国家”已经在退出历史舞台；（2）求“充分”，就仍然要坚持以经济建设为基础，而不能照搬“福利国家”公共政策模式。在这个历史与比较研究意义上，认为中国大陆已进入一个“后经济国家”新时期（陈社英，2013），应该是最合适的理论解释（即不会回到经济国家，也不会变成福利国家）。在这个新历史时期，社会工作专业将与其它“社会”（不单是经济）科学一道担负领导责任。这是大势所趋（徐永祥，2017），也是社会工作者自信的依据所在（陈社英，2018）。

三、打造中国社会工作2.0，引领平衡发展新潮流

虽然机会之窗已（或曾）经敞开，中国大陆社会工作在引领时代潮流、解决“不平衡”的主要社会矛盾过程中，要做到一枝独秀，还需要解决专业本身的一些重大问题。笔者对中国大陆社会工作“转型升级”必要性的认识过程，在最新文献中已有分享（同上）。其中最突出的问题之一，仍然是专业师资问题。就在不久前一次同行聚会上，根据中国社会工作教育协会负责人之一分享的调查估算数据，中国大陆社会工作师资中拥有社会工作专业学位的仅占19%。问题在于，由非社工专业师资任教社工课程，在社会工作教育恢复重建30多年之后仍被认为是正常现象。一方面合格专业师资明显缺乏，另一方面却有大量社工教师将很大精力投入到拿经费、办机构。这一方面被认为是正常现象甚至于给予奖励，另一方面却成为社会工作专业不成熟、学术不过硬因而无法脱离社会学卵翼的一个主要理由（同上）。30多年前笔者在中山大学具体负责首批社工学生教育与师资培训时所最为关注的社工职业化专业化问题，到今天貌似已经解决，其实却受到待遇不高、士气低落、人才流失等种种困扰；专业化仍然处于“探索阶段”，一系列基本与核心问题并没得到解决，有些甚至没被认识到和提出来。不同看法之间的交锋，时常被聚焦在社会工作与社会学的“分”与“合”问题上。但实际上，中国大陆社会工作发展中的这个问题，并不仅仅在于与社会学的关系，因为还有心理学与精神卫生、文化人类学、伦理学、公共政策与管理、公共与发展经济学、法学等等。所有相关社会及行为学科都是社会工作的理论基础或组成部分（同上）。但社会工作却仍要挣扎建立自己的专业身份以取得平等学科地位（中美社工合作社，2016），至少在申报研究基金、遴选核心学刊、增设博士点、入围“双一流”等与本专业健康发展密切相关的学术资源公平分配等问题上，有理论的和现实的需要。

如果说，中国大陆社会工作重建头二十年里所遇到的瓶颈主要可以归结为“经济国家”GPP之下制度限制问题，那么，其后“社会工作十年”辉煌时期里可能或应该完成但并未实现的一些重要任务，如象公共管理、公安学、教育学、新闻传播学等一样成为“一级学科”（以获取更多的学术资源和更大社会支持），就要从社会工作专业内部找找原因（陈社英，2018）。中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，特别指出“建设宏大的社会工作人才队伍。造就一支结构合理，素质优良的社会工作人才队伍，是构建社会主义和谐社会的迫切需要”。把一个专业的发展在执政党的核心文件及政府报告中置于如此重要的地位，而且并不止一次，这在世界上是绝无仅有或十分罕见的。不是社会学也不是其它学科，强调的就是社会工作。在这种机遇中未趁势提升社会工作使其成为与其它姊妹专业平等的一级学科，不能不令人遗憾地感到痛失中国社会工作发展史上最好的机会之窗。这里，时机不成熟不能成为理由。当年中国大陆第一个正式社会工作专业几乎一无所有（按：不是我的语言）却能获批办起来，如今社会工作专业遍地开花却不让其自立于学科之林；所有的专业都要求本专业师资，却惟独社会工作不需要。这不能不令人深思到底是逻辑问题还是利益问题；也不能不令人担忧其后果及（科教体制内和社会上的）深远影响（因为这显然与当年重建作为一门专业之社会工作的初心不符）（同上）。

此外，中国大陆6PP转变虽然对社会工作的专业发展极为有利，但并不等于社会工作从此就再也不受任何制度的束缚了。譬如“社会工作十年”、“社会工作的春天”等赞歌还没唱完，包括广州中山大学在内的几所高校社会工作本科突然被停办，就象一股倒春寒让广大的社工界不知所措。其实，这种决定并非只是针对社会工作专业；对高教管理制度及中国特色决策过程深入理解会有很大帮助（刘梦，2017）。当然，这种现象与“社会工作十年”之后，其专业仍然半隐形存在无法独立也不无关系。所幸的是，虽然中共十九大核心文件中没有再专门提社会工作，但机会之窗并没有关闭。相反，十九大关于社会主要矛盾转化的论断，为社会工作引领新时代社会发展开辟了更为广阔的道路（包括最近人大会议政府工作报告对社会工作的继续提倡），尤其抓住“平衡”这一核心问题，澄清误解、纠正避重就轻、反对有意歪曲十九大精神，为实现社会公平与正义而发挥积极领导作用。而充分发挥这个作用的前提，就是社会工作必须成为一级学科，并加强社会工作研究及专业师资培养（包括社会工作硕士后实践经验以及专业与学术博士学位的精心设计）（陈社英，2018）。

这些实际上是“中国社会工作2.0”的基本特征与要求。如何通过打造中国社会工作2.0来引领社会经济平衡发展大潮流？通过以上的回顾和所提出的问题，可以总结出以下几个要点，作为拟定行动纲领以及研究假设系统的参考指南（同上）：

（1）赋予中国、中国特色以及中国社会工作以“两岸四地”（海峡两岸暨港澳）的完整涵义，不能再仅限于大陆：

（2）正确理解本土化与国际化的关系，博采众长、共赢分享，避免将本土化弄成作茧自缚或将国际化弄成崇洋媚外；

（3）专业化水平有质的飞跃提升，社会工作教育主要由受过社会工作系统严格训练（拥有认可社工学位等或豁免资格）的师资承担，社会工作专业在大陆成为一级学科。在明确学科界限的前提下（即不被任何其它专业据为己有），大力开展跨学科的平等对话与合作（即不“踹开”任何相关专业，包括卫生/健康科学、心理学、教育学、文化人类学、社会学、经济学、组织管理、公共政策、法学、哲学、系统论、科技/人工智能、统计学与方法论），同时积极又慎重地发展既独立又共建的社会工作博士学位教育；

（4）高校社会工作教师以教学与科研为主、服务为辅，并以学生培养为重。加强社会工作研究与方法论研究训练，尊重高教规律积极参与高校管理与高教制度改革，建立既严谨又有效率的独立自主专业认证标准和评估体系：

（5）社会工作实务由全职社会工作者主导，有独立明确的专业资格身份认同，专业化与职业化互相促进，制度设计使社会工作职业相对稳定并具有专业尊严，以达到与其它助人专业相对公平的社会地位；

（6）引领新时代社会平衡发展，社会工作者有专业道德与使命感，以服务大众、实现社会公平正义为己任，积极参与公共管理及社会政策制定。让社会各界了解社会工作的科学与艺术双重属性、文史哲人社政经法科技数学等理论与研究基础，以及在应用社会科学和社会实践中的主导地位。

四、结语

社会工作专业与其它社会科学一道担负领导责任，是大势所趋，也是社会工作者自信的依据。但这要求中国社会工作进一步提升自己的专业·眭和领导力。毋庸置疑，中国大陆社会工作发展迄今（即所谓“中国社会工作1.0”）已取得巨大成就，而这都是与中国社会工作教育与研究重建的第一批拓荒者们一我的同龄人一的不懈努力所分不开的。但是，无论是从社会的需要、時代的变化来说，还是从这专业本身存在的、无可否认的一些问题来说，中国大陆社会工作的发展都亟待也正面临着一个质的飞跃。而这需要全国社会工作的教育者、研究者、实务工作者及其支持者、协作者们（包括高等教育与科研管理部门）一起共同努力（陈社英，2018）。

在香港与澳门回归之后、海峡两岸交流日趋频密的新形势下，大陆社会工作的健康发展不可能孤立进行。台港澳社会工作所取得的成就以及各自存在的问题，都应看作是中国（或大中华区Greater China）社会工作本土化发展的一部分。中国社会工作的转型升级，还要与国际社会工作学界在专业上真正接轨、在学术上做出贡献、在实务上树立榜样，才能与中国快速崛起的国际地位相匹配。港台社会工作学界在大陆社会工作专业重建之初所做的贡献，近些年来“两岸四地”日益密切的互动，以及国际交流的日益频繁，使得华人社会福利的发展逐步呈现某种“趋同”。虽然经济、政治和社会制度以及在“中国”一词的理解上存在明显的差异，文化、历史和地理等因素却将海峡两岸暨港澳凝聚成一个不可分割的整体，成为全球华人社会福利发展的主体，在制度设计和专业道路上共同面对本土化与国际化、经济国家与福利国家等关系问题。就大陆的立场来说，新时代的新思维将要求“中国特色”不再仅限于大陆特色。而这正是“中国社会工作2.0”的一个重要含义，即大陆社会工作专业不可能孤立地发展，唯有海峡两岸暨港澳的理解与眼光，才是华人社会福利发展新思维的标志。