公益诉讼诉前程序探究

2018-05-30吴明芹

职工法律天地 2018年8期

吴明芹

（430073 中南财经政法大学刑事司法学院湖北武汉）

公益诉讼是检察院为了保障我国国家利益和社会公共利益，维护社会和谐安定秩序，保护公民权利不受侵害的一项诉讼活动，经过检察机关公益诉讼制度的试点，探求发展的路径，总结经验教训，为今后完善相关的法律制度提供了实践依据。公益诉讼诉前程序是公益诉讼过程中的一个必经的关节，对整个公益诉讼体制的发展和完善具有极其重要的作用。

一、诉前程序的必要性

公益诉讼的高效与否主要体现在诉前程序上，从我国的行政公益诉讼的办理方式和效果看来，诉前审查程序在其中发挥着重要的作用，公益诉讼诉前程序作为结案的主要形式，极大地节约了司法资源，使行政机关对公益保护方面的司法手段更加高效。

面对我国当前大量存在的侵犯社会公众利益和国家利益的行为，法律的存在维护着社会秩序与法益，但有些违法行为往往难以通过以往的途径加以解决。由公益诉讼试点的情况来看，公益诉讼的需求量在我国的试点实践中呈现出总体不断上升的趋势，社会需求旺盛，同时也反映出公益诉讼所要解决的问题十分突出，诉前程序是当下解决公益诉讼的重要途径，同时也是公益诉讼结案的主要形式。虽然国家在公益诉讼制度的两年多试点探索过程中，已经出台相应规范对相关问题加以规定，但制度运行过程中的一些实际问题与矛盾依然突出。

二、公益诉讼诉前程序表现的问题

在司法实务中民事诉前程序多元化选择匮乏是公益诉讼诉前程序建设的一块盲区。在公益诉讼诉前程序的实践过程中，当前的一个突出表现就是诉前程序采用的方式过于单一，基本都是发出检察建议来发挥诉前程序的效力。根据《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第6条、第7条等文件的规定，检察机关还可以通过采取公告的方式来履行诉前程序，但这依然让我们无法忽视检察机关对于诉前监督方式过于单一并且缺乏约束力的事实，当下建设多元化的具有约束力的诉前程序选择正是我们需要直面的问题。

三、诉前审查程序的构建与完善

检察机关作为诉讼主体提起公益诉讼案件具有一定的特殊性，它是作为一种国家权力对社会生活的强制干预。检察机关在开始进行公益诉讼案件程序的时候，其要对案件的性质进行审查，进行完备的诉前审查，用科学有效的程序来规范检察机关的对案件诉讼的接入条件，起到对案件进行分流和过滤的功能，从而减少司法资源的浪费。因而，诉前程序的审查规范需要做到如下几点：

1.受案范围的审查

在公益诉讼诉前程序审查过程中，检察机关受理的是会对国家利益和公共利益造成侵害的案件，而且会造成较大侵害的案件。检察机关通过进行诉前审查程序，对案件进行过滤和剔除，建立合适的规则制度对案件的受理予以制约，通过诉前的调查取证补充和完善证据，为提起公益诉讼做足准备。

2.审查是否具有明确的被告主体

在一般的诉讼案件中，都有比较明确的被告，但是，检察机关提起公益诉讼则比较复杂，具有一定的特殊性，受到这类案件实施侵害行为的主体具有一定的隐蔽性和复杂性。比如在民事诉讼领域，环境污染、食品安全等众多侵害社会公共利益的案件频发，而这些不法侵害行为的主体往往不是单一的个人或者组织，有时候甚至既是受害人又是被告人，大大影响了检察机关受理公益诉讼案件的效率性和公正性，因此，通过诉前审查，确定是否有明确的被告，是诉前审查程序的重要内容。

3.细化诉前程序，增强可操作性

当前《实施方案》对诉前程序的相关规定的规范性与可操作性依然有所欠缺，在实践中，我们应该从诉前程序的启动条件与方式、相关决定主题的界定、各级检察院之间的关系、流程管理、时限与期间的规定与延长问题、行政机关已履职的评判标准体系的建立以及诉前程序效力等相关问题对其进一步细化。

四、结语

我国公益诉讼尚不完备，还有一段很长的路要走，诉前程序的设计应充分追求司法资源的有效节约，这也是诉前程序设计的目的。目前只能在有管辖权的人民检察院所属的地区范围内建议有关机关和组织提起诉讼。这样的规定不仅使得因为范围的限制很可能无法找到适合的主体提起诉讼，还存在着管辖权的转移导致的“辖区”不稳定与不够明确之嫌。因此完善公益诉讼制度在未来相当长的一段时间内，仍然是一项艰巨的任务。