《未成年人保护法》应是“硬法”而非“软法”

整理｜羽佳

2018年3月2日，由中国少年儿童文化艺术基金会女童保护基金（以下简称“女童保护”）与凤凰网公益联合主办的2018年“女童保护”全国两会代表委员座谈会在北京召开。多位代表、委员聚焦儿童保护问题，呼吁促进儿童防性侵机制建设，推动相关法律和制度的完善。

当天，“女童保护”发布了《“女童保护”2017年性侵儿童案例统计及儿童防性侵教育调查报告》，并正式宣布成立“北京众一公益基金会”。北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华来到现场，并作了以“《未成年人保护法》修订的建议”为主题的演讲。以下为讲话实录：

2017年6月份在联合国人权委员会开了一个会，也是探讨消除性侵，当时有人问，中国有没有做预防性侵工作？我说有啊，“女童保护”在中国做得很好。希望“女童保护”做得更好，为世界保护儿童提供思路。我1999年开始做保护儿童工作，起草《未成年人保护法》的时候是主要参与者，也是近些年绝大多数立法政策的参与者，现在全国人大研究《未成年人保护法》新的问题，我们跟全国人大有过很多沟通交流，正值两会前夕，在这样的关键时期，我想就《未成年人保护法》谈6个关注点：

1《未成年人保护法》的立法应该站在民族复兴国家战略的高度，换句话说还是解决关键问题。过去在未成年领域，无论立法还是实践，应该说我是在各个方面都有广泛接触的人士。我想说，往往说的时候说得非常重要，但无论立法还是做的时候重视不够。2000年第五次全国人口普查的时候，不满18周岁的未成年人有3.45亿，占总人口比重近28%。10年后，第六次人口普查，未成年人的人口数降到2.79亿，占总人口20%，总的趋势是老年人占的比重越来越大，孩子占的比重越来越小。从民族复兴的角度来说，应该不仅能让每个孩子快乐成长，也要培养他们成为国家建设需要的领军人才。孩子们是民族复兴的根基，所以应从战略高度去看待这个问 题。

佟丽华

2 谈机制。我想提一个建议，因为这次两会涉及国家机构改革，是建立国务院妇女儿童工作委员会，还是建立国家未成年人委员会，未来立法政策讨论的时候也是重要议题。上次《未成年人保护法》的修订就引发了热烈讨论，未成年人的工作涉及政府各个方面，碎片化难以推进儿童快乐成长，谁来综合协调也是一个问题。现在国家层面有妇女儿童工作委员会，这个部门相对来说无论从权力、资金，还是从人力的角度看，与国家推进未成年人保护工作的使命相比，我认为地位远远不够。所以从立法的角度来看也好，从推进未成年人保护工作的角度来看也好，我们将来是设立妇女儿童工作委员会好，还是成立未成年人保护委员会好？国家应该重视。很多发展中国家都有儿童权利委员会，但我国没有。

3 政府的责任。我国《未成年人保护法》有家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护，稍微想一想，政府哪儿去了？我们必须承认，在未成年人的保护当中政府发挥着重要的作用，政府做了很多事，这是我们有目共睹的。在立法体制当中没有政府保护这一章，在某种程度上也是淡化了政府的作用。其实政府做了那么多事，但立法当中为什么没有写呢？上次修订就是否设置政府保护一章也有过多次讨论，在很多草案版本当中其实有政府保护一章，不过最后版本中却没有这一章。把政府保护和社会保护混淆在一起，显然淡化了政府的作用，也无助于约束政府更好地发挥作用。所以，从未来立法方向的角度来说，从国家机构改革的角度来说，真正保护未成年人的工作，要在立法当中规定政府保护一章，明确政府各部门具体的职责，这个是不可避免的话题。

4 专业的社会组织。2017年受国家有关部委的委托，我们就留守儿童和困境儿童保障政策到各个省区调研。从上到下都很重视，国务院发了文件，省市也发了文件，问题是文件到县里谁负责。县民政厅说具体只有一个人负责。多达几十万的孩子谁来做这个工作？单纯在逢年过节看一下，解决不了现在儿童成长面临的问题。贵州4个小孩自杀的问题，不是因为没有饭吃，不是因为过年过节没有人看他们，而是缺乏专业的帮助。当然父母问题是另一个问题，我们已经到了真正培育发展儿童保护组织的时候了，这点大家越来越有共识。所以从战略角度来说，为了推进整个未成年人保护的事业，至少每个县要有一两家专业做儿童保护的社会组织。

5 具体建议涉及钱的问题。真重视和假重视非常重要的区别点就是肯不肯花钱，不想花钱，只是口头上说很重视，这没有含金量。中国社会发展到今天这一步，我们不仅要做钢筋水泥基础设施投资，我们已经到了要对下一代进行更大投资的时候。从联合国最近这些年的研究看，从孩子幼年对他进行投入是最划算的投资。联合国提出在儿童免疫方面投入1美元最大回报能到60美元，而营养不良方面的投资，投资1美元最大收益能获得45美元。联合国专门就中国暴力问题做过专题研究，这个研究得出结论：在2010年，因为针对儿童的暴力会导致健康受损、生产力下降等不良后果，从而给国家造成高达1010亿美元的损失，相当于GDP的1.7%。我算了一下，如果按GDP的1.7%，以2017年的数据计算，因儿童暴力给国家造成损失达到上万亿元人民币。换句话说，对孩子投入是划算的投资，对儿童保护包括防性侵方面的投入是划算的投入。

6 整个社会对《未成年人保护法》有非常大的诟病—“太软”，是道德宣誓，解决不了现实问题，违法没有具体的后果。我们都知道法律和道德的区别，违反道德别人骂你，违反法律要处罚你，但是我们的《未成年人保护法》经常有“责令改正”“依法给予行政处罚”这样的字眼。责令改正怎么改？没有说，导致这个“法”实际执行中执行不下去，很难担负起有效保障孩子健康成长的使命。所以从这个角度来说，《未成年人保护法》的修订一定要使它成为真正有效、能够执行的“硬法”而不是“软法”。

有关儿童性侵问题、家庭暴力问题，包括校园欺凌的问题，这些年相关的案件被报道了很多，无论国务院还是各个地方都发布了很多政策，但从现有的情况来看，这些政策落实得还不够！