把握好北京“都”与“城”的关系

首都北京是一个统一的概念，由首都和北京两个概念合成。这两个概念由于在实际使用上具有相同的内涵，因此常常可以相互替代。但两者又分属于不同的范畴：首都是隶属于国家的范畴，虽然实际上就是指北京这座城市；北京是省级地方性城市的范畴，却又常常成为国家的符号，如北京共识、北京声音等。

北京是一座城市，必然承载着任何城市都有的一般城市功能；北京又是国家首都，同时承载着其他任何城市所不具备的首都功能。首都功能和城市功能虽然融为一体，难以厘清，却有着各自不同的内涵，客观上潜藏着并不完全一致的矛盾。两个功能，协调一致了能够产生巨大的能量，失衡错位了也会形成彼此之间的掣肘。因此，把握好“都”与“城”的关系，就成为北京城市发展的关键。

北京的首都功能

北京是中华人民共和国的首都。一座城市一旦被定都，就要服从和服务于国家利益，城市的一切工作都要以首都功能为根本尊崇和统领。所谓首都功能，就是首都所在城市的战略定位。与其他城市相比，北京的战略定位是从国家站位出发的：北京是全国的政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。没有一项是从区域或地方来定位的。全国“四个中心”的城市战略定位就是首都功能。

北京发展的核心内涵是首都发展，首都发展统领北京发展。以“四个中心”为灵魂，优化提升首都功能，履行“四个服务”基本职责，是北京一切工作的落脚点。习近平总书记指出，北京要“做到服务保障能力同城市战略定位相适应，人口资源环境同城市战略定位相协调，城市布局同城市战略定位相一致”。首都功能决定着北京城市发展的所有方面。首都功能是纲，其余都是目，纲举目张。首都功能的实现，是通过首都职责的履行来完成的。落实北京城市战略定位，就要履行为中央党政军领导机关工作服务，为国家国际交往服务，为科技和教育发展服务，为改善人民群众生活服务的基本职责。首都功能集中体现在首都发展要义上。首都发展要义，不但是指南，而且是航标，北京城市发展进程中的任何偏离，都要以首都发展的理念矫正航向。

北京的城市功能

北京作为一座城市，必然具有城市的一般功能。 所谓城市一般功能，就是任何一座城市形成发展必然产生的作用和效能。

城市是人类社会生产方式和消费方式发展到一定阶段的产物。城市的基本功能是人口和要素的集聚、人类劳动分工合作及其产品和服务的集中交易。在基本功能的作用下， 城市不断生成相互联系的社会组织，彼此关联并不断升级的产业形态。随着城市规模扩大，城市功能逐步多样化、复杂化、组织化，形成城市功能系统。城市功能系统主要有：城市的政治功能，即城市的公共安全、社会管理、城市治理（包括社区治理）在内的系统性作用和效能；城市的基础功能，即城市的土地水源、气候条件、地理位置等城市自然资源承载力的功能；城市的公共功能，即城市基础设施、交通运输、水电气暖、信息通讯、教育医疗等公共产品和公共服务的供给功能；城市的经济功能，即产业发展、市场秩序、财政税收、生产生活服务等功能。

城市的文化功能超越物质形态城市功能，是城市最为本质的功能。刘易斯·芒福德非常赞赏“城市的作用在于改造人”的认知，认为“缔造和改造人类自身，正是城市的主要功能之一”。梁鹤年先生受“经济人”启发而提出的“城市人”概念，对研究城市功能颇具启发。“城市人”不同于“经济人”，有着特殊的内涵。北京具有优质的城市功能，这些功能维系着城市的健康运行，同时也是承担首都功能最重要的基础。北京造就了优秀的城市人，使北京人具有自己的非凡特性。

北京作为首都的城市功能

北京作为首都，除了城市一般的功能，还必然有首都功能所赋予的功能特性。北京所特有的“都”与“城”的关系，背后其实是“国”与“城”的关系。人类历史上，只有古希腊城邦和现代新加坡、摩纳哥和梵蒂冈等少数城市国家是城市与国家一体，城即国、国即城。首都，是各个国家特别是大国的普遍现象，即国家的中央政府所在地。首都作为一个国家的政治文化中心，集中驻扎了各类国家级机关，是国家主权的象征。因此，首都必然有着代表国家权力和国家形象的城市特性，首都必须处处把国家挺在前头。只有明晰首都功能与城市功能的关联，才能把握好北京作为首都的基本职责，才能在北京城市发展上自觉主动作为。

城市功能是首都功能的承载基础，决定着首都功能的品质。首都功能的主体主要是中央党政军领导机关，其功能的发挥和工作效率要靠首都职能来保障。首都职能的责任主体在北京，取决于北京的城市功能。首都功能的功效，受制于城市功能的品质。北京只有确保提供安全稳定的政务环境、宏伟大气的活动场所、便捷可靠的服务保障、国家形象的市容市貌、底蕴深厚的文化氛围，才能使首都功能更加充分地显现出来。

首都功能对城市功能的制约和影响。首都作为全国的政治文化中心，需要这个城市代表国家庄严雄伟的形象。第一，北京城市功能必然受到首都功能的制约。北京中心城区特别是首都核心功能区，必须有高度管控，在追求时代风尚的同时，保持古都风韵，不适于建筑过高的摩天大楼；必须有风貌管控，传承中华民族建筑风格，扼制奇形怪状的建筑，维护好代表首都形象的北京特有的城市天际线；必须有环境管控，营造良好的政务环境，淡化过浓的商业氛围，混乱嘈杂显然与首都功能严重不符。第二，首都功能为城市功能带来高速的经济增长。巨大的首都优势会产生强烈的吸引力，聚集大量资源，促进快速扩张，使其明显优于其他一般城市。这种积极影响也会导致城市叠加过多的非首都功能，超出城市承载力，导致“大城市病”的出现和恶化，反过来会伤及首都功能，反受其累。因此，把控好首都功能优势对城市功能的作用力度和作用方向，是一个重大课题。第三，首都功能提升城市功能的品位。首都功能会提升所在城市的品位，这已为北京城市的发展所证实。当然，偏离了首都功能，也会降低城市品位，这必须引起我们足够的警醒。

首都人是北京城市功能的新结晶。城市的功能在于育人，首都北京的城市功能就是培育出“北京人”。习近平總书记视察北京时，肯定了北京人“热情开朗、大气开放、积极向上、乐于助人”的特质，构成了北京独具魅力的人文氛围。北京人的素质好，离不开首都功能特有的育人功效。从“都”与“城”关系的新视角，应该进一步鲜明地提出“首都人”的新概念。北京人就是首都人，首都人也是北京人。特别强调首都人，就是更加鲜明地提示人们要关注首都功能的育人功效。正如刘易斯·芒福德当年指出的“我们必须使城市恢复母亲般的养育生命的功能，独立自主的活动，共生共栖的联合，这些很久以来都被遗忘或被抑制了。因为，城市应当是一个爱的器官，而城市最好的经济模式应是关怀人和陶冶人”。我们必须刻意寻找北京作为首都城市对首都人的培育机制。北京城市战略定位使北京在育人的功能上占尽了独特的优势。所以能形成首善，就在于“四个中心”的首都功能为造就首都人提供了优质人文环境；“四个服务”基本职责的履行锤炼了首都人的素质和品格。首都人思想觉悟高、大局意识强、道德素养好、胸怀视野广；首都人超越了“一亩三分地”的意识，立足北京、胸怀祖国、放眼世界；首都人的特质是超凡脱俗。大国的首都之风范归根结底体现在首都人文明大气的风采上。

北京“都”与“城”关系的失衡与协调

北京在把握“都”与“城”的关系上，既有经验也有教训。一是“都”促进了“城”。北京作为一座城市，特别是承担履行“四个服务”职责的超大城市，经济发展是其生存发展的基本功能。北京顺应国际经济发展大势、紧跟国家經济发展大局，在经济结构调整、产业发展升级、财政实力增强、生态环境治理、人民生活改善等方面取得了骄人业绩。特别是提出首都经济后，北京充分利用首都优势，聚集资源求增长，首都功能支撑的经济发展在全国名列前茅。二是“城”影响了“都”。北京在经济快速发展的同时，城市规模不断扩张，超过了城市资源承载力，患上了人口膨胀、交通拥堵、环境污染的大城市病。不断叠加的非首都功能，伤及首都功能。三是“都”与“城”需要新的平衡和协调。随着民族复兴、国家强盛和国际地位的提升、重大国事活动的常态化，迫切需要一个大国首都以更大范围的空间布局和优质服务支撑国家政务活动。“都”与“城”关系的失衡，使首都功能和城市功能都受到了影响。特别是从城市育人的功能看，首都功能对首都人的锤炼不但有所削弱，过度的商业化，也严重损害了城市的育人功能。

从新型首都圈把握好“都”与“城”的关系

实践中“都”与“城”的现实矛盾出路何在？如何才能既保留并扩大“都”对“城”的积极作用，又不伤及“城”对“都”的消极作用，同时使“都”与“城”的功能在有机融合中都得以优化和提升？如何认识和把握城市在坚守不断优化提升首都功能的同时，又能适应和跟上城市现代化的大趋势？从当前正在推动的疏解非首都功能，推进京津冀协同发展的国家战略中，北京找到了答案、看到了前景。这就是建设现代化新型首都圈。

疏解非首都功能，为优化提升首都功能腾出了空间。减量集约、创新驱动，疏解功能谋发展的首都发展新模式，开辟了破解“都”与“城”矛盾的新途径。推进京津冀协同发展，借力疏解发挥北京的辐射带动作用，不但可以传承“都”对“城”促进作用的巨大优势，而且可以把这个优势扩展到京津冀更大的发展空间。

现代化新型首都圈，是指京津冀中部核心功能区联动一体化发展。在非首都功能疏解与承接过程中，北京的辐射带动作用首先集中在这个首都圈展现。建设现代化新型首都圈，一定会展现出北京“都”与“城”关系在新空间的新平衡、新协调的美好前景。只有从现代化新型首都圈的角度，才能真正认识到把握好“都”与“城”关系的重要意义。

（作者：文魁，首都经济贸易大学原校长）

责任编辑 / 沈 聪