韬光养晦：尚武岛国的隐忍与蓄势——日本网信军民融合发展情况及经验启示

◎华屹智库

第二次世界大战结束后，日本沦为战败国，其军工生产发展受到了国际社会的严格控制与监督，军事力量的发展也受到了种种限制。在这种特殊的历史因素与政治环境下，日本政府采取了先富国、后强兵的军事发展战略，并以维持强大的军工生产潜力为目标，通过积极牵引和激励民间企业大力发展军民两用技术等手段，逐渐走出了一条“以民掩军、寓军于民”的特色军民融合发展道路。作为军民融合的重要领域，日本对网信军民融合的推进也基本遵循了这一发展模式，并取得快速发展。当前，日本已成为世界上信息化程度最高、网络信息技术最发达的国家之一，同时也是亚洲最早将信息技术应用于国民经济部门和社会生活的国家，其在网信军民融合发展过程中的一些经验做法值得我国思考借鉴。

一、发展优势

作为地少人多、资源稀缺的岛国，日本高度重视通过发展科学技术并借助美国的各种扶持援助推动经济发展，同时为网信军民融合的发展打下有利的优势条件和基础。

（一）雄厚的经济实力

第二次世界大战使日本遭受重创，日本经济陷入全面崩溃的边缘，战前积累的财富几乎丧失殆尽。但二战后随着冷战的拉开序幕和对峙加剧，美国基于实现自身全球霸权战略的需要，将日本视为其抵御苏联影响的桥头堡，开始转变政策帮助日本恢复经济，不仅在政治、军事上给予了保护，还在经济上给予了大力扶植和援助。再加上朝鲜战争中日本因地理位置原因成为了美国军事基地和军需供应站，以及二战后日本制定了合乎国情的经济发展战略、没有养军队的束缚、第三次科技革命的兴起与发展等多方面原因，日本的经济得到了成功复苏和快速发展。日本国内生产总值（GDP）于1961年超越中国，1968年超越德国跃居世界第三，并于1980年超越前苏联，一举跃升为仅次于美国的世界第二大经济强国。此后日本的经济发展虽然经历了长期的缓慢衰退及长期的缓慢复苏，但其GDP一直保持世界第二，直至2010年才被中国超越退居世界第三。另外，根据《日本经济新闻》2017年10月22日报道，最近5年来日本海外资产增长近50%，约是GDP的两倍。雄厚的经济实力为日本网络化、信息化的发展乃至网信军民融合的推进提供了有力的财力支持。

（二）巨大的民企潜力

二战结束后，日本一直没有形成一套独立完整的国防科研生产体系，但日本民间企业却蕴含着巨大军事生产潜力，其在国防研究开发能力、技术水平、经济实力和经费投入等方面都具有强大的优势。在2013年全球百强军工企业中日本占有4席，其中三菱重工排名第27、三菱电机排名第68、川崎重工排名第75、日本电气公司（NEC）排名第93。在2016年全球百强军工企业中，日本上榜企业增至9席，为亚洲国家中上榜企业最多的国家。在2017年全球百强军工企业中日本仍留有8席，比俄罗斯还多2席，其排名最靠前的三菱重工由第36位跃升至第21位。尽管受政治因素限制日本军工生产能力远远低于其他国家，但是其军民两用技术却得到了长足的发展。就电子技术而言，日本技术水平整体优于欧洲并接近美国。尽管日本有意掩盖自主军事生产实力，但事实上日本高科技发展规划中的大部分科研项目都与军事应用相关或可直接用于军事目的，其民间企业不仅在经济竞争力上位居前列，同时也蕴含着巨大的军事生产潜力。另外，在2015年全球网络安全企业500强中，日本也有2席入围且均进入百强之列，其中日本电信电话公司（NTT）排第62位。

三菱重工生产的部分武器装备

（三）先进的信息技术

早从上世纪50年代起，日本就致力于信息技术及其产业的发展。到60年代末，日本第一台国产大型计算机投入使用，日本计算机技术进入世界领先国家行列。70年代至80年代中期，日本信息产业平均每年以近30%的速度增长，成为世界上唯一国产计算机过半的国家，总体信息水平超过欧洲并接近美国。90年代中后期，为复苏受低迷经济影响的信息产业，日本加大信息基础设施建设及信息技术开发投资，其中科研经费五年内（1996-2000年）增加了5倍。至2002年，日本电子信息产品市场规模高达3800亿美元，是仅次于美国的全球第二大电子信息产品生产国，在信息技术及其产品开发、市场占有率，以及计算机尖端核心技术等方面仅次于美国；在数据压缩技术、影像技术、笔记本电脑显示技术方面则居全球领先地位。2015年，世界经济论坛发布的年度世界信息技术报告显示，日本的信息通信技术成熟度排全球第十位。在2016年美国福利斯特调研机构发布的报告中，日本是仅次于美国的世界第二大信息技术市场。

（四）坚实的美日同盟

美日同盟是二战后在特定历史条件下的产物。从二战结束初期开始，美日同盟大致经历了“附庸同盟”、“互助同盟”和“伙伴同盟”三个阶段。从各个时期分析，由于双方在亚太地区甚至全球范围内有不断交迭和发展变化的共同战略利益，美日同盟不断发展和加强的态势不减。在网络空间领域方面，日本政府十分重视推进日美网络安全对话，共同应对网络安全问题。其中，2013年5月，美日政府举行首次正式网络安全对话，并发布了关于加强网络防御合作的联合声明。2014年2月，美日国防部门举行首次网络防御工作组会议，决定携手打击网络黑客，为此双方将共同举行网络演习、培育反黑客人才并加强反黑客部队交流。2015年4月，美日举行外长和防长“2+2”磋商会议，并联合发表新版《美日防卫合作指针》，将允许美日新增太空安全和网络安全等领域的军事合作。2015年5月，美国宣布其网络防御保护伞将扩大至日本，以助力其亚洲盟友应付针对军事基地及基础设施的网络攻击威胁。2016年8月，美日政府举行第四届网络安全对话，双方决定加强网络安全合作，合作议题包括关键基础设施安全、防护能力建设、信息共享、军事网络合作、网络犯罪打击及网络空间的国际安全问题等。

二、实现途径

除了雄厚的经济实力、巨大的民企潜力、先进的信息技术和坚实的美日同盟等发展优势外，日本政府在网络化、信息化过程中，还结合国情实际采取了一系列重要举措，包括出台政策性文件及法律法规、推行军民两用技术发展策略、实施经费补贴及税收优惠以及加强信息技术人才教育培养等，大力推进和深化网信军民融合的发展。

（一）出台政策性文件及法律法规，为网信军民融合提供指导和保障

在网络化、信息化发展过程中，日本政策重视通过出台政策性文件及相关法律法规，为网信军民融合发展的推进提供指导和保障。一是出台政策性文件提供战略指导。日本政府于2000年11月发布了包含信息安全政策的《IT国家基本战略》，提出日本将在5年内建成世界上最先进的IT国家；2010年5月批准《保护国民信息安全战略》，提出2010年至2013年的具体努力项目，重点包括重要基础设施（如铁路公司、金融机构电脑系统等）应对黑客攻击的早期行动演练及防范系统开发等；2013年6月发布《网络安全战略》，提出创建“领先世界的强大而有活力的网络空间”，实现“网络安全立国”的目标；2015年5月通过新版《网络安全战略》，提出政府应与民间加强网络安全领域多方面合作等原则，以应对日益复杂的网络安全环境。二是出台法律法规提供基本保障。进入21世纪以来，日本出台了多部网络与信息安全领域的基本法律（案）。其中，日本政府于2001年1月正式实施《构建先进信息与通信网络社会基本法》（简称“IT基本法”），明确国家和地方政府的责任，保障关键基础设施的安全，并为形成先进信息和通信网络社会制定优先发展政策；2002年至2003年陆续颁布了《特定电子邮件法》、《反垃圾邮件法》、《个人情报保护法》及《交友类网站限制法》等一系列网络安全方面的基础法案，为打击网络犯罪、净化网络空间提供法治保障。日本国会于2014年11月通过《网络安全基本法》，明确将新设以内阁官房长官为首的 “网络安全战略本部”，统一协调各部门的网络安全对策，并加强与日本国家安全保障会议、IT综合战略本部等其他相关机构的合作。

（二）组建信息安全工作专责机构，为网信军民融合提供管理保障

日本政府组建了许多分工明确的网络与信息安全工作专责机构，不仅紧密了政府部门与防卫省之间统筹协调，也增进了防卫省与民间企业之间的安全合作，为网信军民融合发展提供了有力的管理保障。一是组建信息安全专门机构并明确分工。包括经济产业省“信息安全对策办公室”、IT战略本部“信息安全对策推进会”、信息处理振兴协会“信息技术安全中心”、电子商务促进会“电子商务安全工作组”以及“日本网络安全协会（NPO）”等。“9·11”事件后，日本政府对各部门信息安全工作进行了明确分工，其中防卫省负责组织网络防御技术研究、监督与促进军民两用技术研发及防范高军用价值两用技术外流等工作，总务省负责整合高性能反恐怖网络安全系统等工作，经济产业省负责提供非法接入和计算机病毒等相关信息，警察厅负责打击网络犯罪活动，外务省负责网络安全领域国际合作。二是防卫省特别成立网络防御委员会。作为防卫省和民间企业加强合作的一项重大举措，日本防卫省于2013年7月成立了网络防御委员会（CDC：Cyber Defense Council），该委员会主要任务是通过共享最新网络攻击人手法和技术发展趋势等情报信息，强化防卫省与参会民间防卫企业之间的合作关系，进而提高防卫省与民间防卫企业共同应对网络攻击的能力。三是成立网信领域跨部门合作组织。为更好维护国家网络信息安全，日本建立了以内阁秘书处为领导，政府部门和私营部门共同参与、分工明确、相互协调的网信跨部门合作组织。这些组织包括“国家应急响应小组”、“计算机应急响应小组协调中心”（JPCERT/cc）、“电信信息共享和分析中心”、“保护工程能力、技术操作、分析和响应委员会”（CEPTOAR）、“非法程序对抗措施委员会”（UPCC）、“网络恐怖主义应对委员会”（CCC）以及“网络事件移动协助小组”（CMAT）等。

（三）确立军民两用技术发展战略，为网信军民融合提供有利空间

由于军事力量的发展受取了极大的政治限制，日本政府转而以推进经济快速发展及维持强大的军工生产潜力为目标，确立了“以民掩军、藏技于民”的军民两用技术发展战略，并持续贯彻落实，不仅成功将军事技术研发生产能力隐藏在民间企业中，也为网信军民融合发展的推进提供了有利的空间。一是发展军民两用技术，畅通“民参军”渠道。由于日本私营企业的科研力量雄厚，具备较强的军品生产能力，技术水平基本达到或接近世界先进水平。日本政府几乎没有花费过大量的资金进行大规模基础性科研工作，许多高新技术都是由民间研究开发出来，首先应用于具有广阔市场前景的民用工业、商业部门，然后再有选择地应用于军事领域。这种技术研发倒转型结构使一些民品生产企业可轻而易举转入军品生产轨道。二是发展军民两用技术，促进军工企业稳定发展。发展军民两用技术具有减少国家投资的风险、降低武器装备成本并有利于军工企业自身稳定发展等优点。日本国防采购利用国防合同这一手段，促进先进技术特别是具有民用或两用用途的先进技术发展。1995年，日本防卫厅（2007年1月升格为防卫省）对海上装备进行了评估审查并将船体、柴油机、计算机等从军用标准中清除，用以促进其军民两用技术的研制。在此政策鼓励下，国家经费与采办合同向具备军民两用技术的军工企业大量倾斜，从而促进后者大量发展军民两用技术和相关产品。三是发展军民两用技术，避免国际社会政治干扰。近年来，作为经济大国的日本为谋求政治大国和军事大国的地位，不断加大国防科研投入以大力发展本国的民间军事工业，政策和资源方面的倾斜大大促进了军民两用技术和产业的迅速发展。为避免引起政治风波，日本长期采用“以民掩军”的方式掩盖此种发展战略： 一方面，日本的国防部门通过大量投资民用事业，促进民用部门引领技术创新；另一方面，日本防卫省与经济产业省合作，将某些军事技术无偿转让给民用企业使用，以提升民企核心竞争力与军工生产潜力。

（四）实施经费补贴及税收优惠，为网信军民融合提供资金扶持

在网信军民融合发展过程中，日本政府对民间企业、科研机构等从事军品生产、技术研发活动提供了许多经费补贴及税收优惠。一是对生产军品的民间企业提供优惠扶持。日本政府积极扶持具备军品生产能力的民间企业，针对不同生产能力的民企提供不同程度的优惠补贴，以实现军品生产能力上的“以民掩军”。可生产军品的重点民间企业和主要军品生产线方面，将军品产值占企业总产值10%以上的企业列为重点军工企业，并从经济、政策、管理等方面实行行政倾斜。从事难以实现大规模生产之军品科研项目的企业方面，提供大量补贴，确保其技术的领先优势。可生产军品的中小型民间企业方面，出台许多优惠政策并适当提供财政补贴，以激励企业积极承担和拓展军品科研生产项目，避免企业因国家削减装备采购费而陷入困境。二是向民间机构提供军民两用技术助研经费。日本防卫省于2015年7月出台“安全保障技术研究推进制度”，为大学、科研机构及民间企业等参与军民两用技术研发提供助研经费。其中，2015财年编列项目预算为260万美元，2016财年增至520万美元，2017财年激增至9500万美元，2018财年继续维持2017年的额度。日本民间机构对此反响积极，防卫装备厅2015年招标28项科研课题时，共有109家科研机构参与投标，其中9家入选，包括东京工业大学、日本电气公司、富士通及松下公司的科研机构等；2016年又有10家机构入选。三是对从事高技术研究开发活动的产业施行税收优惠。日本《促进基础技术开发税制》及《关于加强中小企业技术基础的税制》明确，企业用于购置基础技术（包括尖端电子技术、电信技术及空间开发技术）开发的资产免税7%，对中小企业研究开发和试验经费免税6%。此外，日本政府编列的信息、通信和技术（ICT）相关预算呈逐年递增趋势，已知2011年度约为77亿美元，2012年度增至约108亿美元。其中，总务省2012年度编报的光网络技术研发预算约1.08亿美元，比2011年度增加约7750万美元。

（五）加强信息技术人才教育培养，为网信军民融合提供智力支持

自上世纪80年代以来，日本政府就将信息技术基础教育和人才培养放上了重要位置，并探索出了适合日本教育发展的相关政策与措施，为网信军民融合发展提供了充沛的智力支持。主要政策与措施包括：一是注重信息技术基础教育。日本重视在中小学教育中实施信息技术基础教育，主要特色包括：站在信息科学的高度，注重培养学生的信息应用能力；将计算机网络技术包含在信息科学中；小学阶段以信息技术在各课程教学中的应用为主，初中在“技术与家庭”课程中安排信息基础教学内容，高中则开设专门的信息必修课。此外，日本文部科学省2017年3月公布中小学新版《学习指导要领》，规定到2020年小学必须确保为学生提供计算机编程体验学习机会，到2021年初中必须提供计算机编程课程内容。二是重视网络安全人才培养。在高等教育方面，日本于国立、公立的综合性大学基本都设有网络安全相关专业，如著名的日本大学、东京大学、早稻田大学等。另外，日本还设立了专门培养网络安全人才的私立大学。在社会培训方面，文部科学省从2007年起开展了“研究与实践结合培养高级网络安全人才项目”，共吸引3所大学与11家企业参与联合开展网络安全人才教育培训，还通过该项目建立了网络安全优秀人才认证制度。此外，日本于2016年3月确立了担负网络安全对策中枢职能的人才培养计划，其主要内容是在未来4年内培养近千名专家。三是开展网络安全知识普及。日本制定了《网络安全普及与启蒙计划》，将普及“网络安全文化”作为工作目标，并在网络安全策略委员会下设立“启迪与教育专委会”，从初等和中等教育阶段启发学生的网络安全意识；另外还开展“网络安全月”活动并举办“中小企业网络安全指导者培养讲座”，提高社会民众的网络安全意识技能。

三、启示建议

日本是邻近我国的经济大国、科技强国和信息化发展国家，其网络信息化乃至网信军民融合的快速发展有其特殊的历史背景，也有值得我国借鉴的经验做法。主要有三方面启示建议：

（一）以战略为纲，保障网信军民融合的发展航向

网信军民融合需要有牵引性、引领性的战略作为指导、谋划布局。日本政府及相关部门特别注重对网络与信息安全的战略部署及立法工作的推进，为日本网信军民融合提供引领和保障作用。对此，我国应结合当前网信军民融合实际，以战略为纲，加强大战略体系的构建和配套法律法规的完备，确保网信军民融合的稳健深度发展。一方面，要通过诸战略有机协同形成大战略体系。习总书记十九大报告把军民融合发展战略与科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、可持续发展战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略等一起纳入全面建设社会主义现代化强国的七大战略之中，明确了军民融合战略在国家总体战略中的牵引性、引领性地位。网信军民融合作为军民融合战略框架下最活跃、最前沿的重要组成部分，直接支撑网络强国的实现，助推国家信息化的发展和一流军队的建立。因此，推进网信军民融合战略的规划和设计，要在网络安全战略、信息化发展战略和军民融合战略之间建立起有机协同，实现创新驱动战略、人才强国战略、国防发展战略的相互渗透、相互配合、相互促进，形成大战略体系。另一方面，要加快网信领域配套法律的完备。网信军民融合要有从宏观到微观的法律规范和保障，需要在相关法律法规基础上有序推进融合诸项行动计划。2017年6月1日正式施行的《网络安全法》为网信军民融合提供了协调机制建设的基本大法。但涉及网信军民融合的具体事项，还需要出台相应、具体、有针对性的法律法规。通过配套法律法规明确具体执法部门，明晰相关司法解释，重点解决当前网信军民融合面临的现实法律难题，促进网信管理和执法工作的有序进行。另外，针对不断出现的新情况新问题、新应用新业态，应及时出台部门规章和规范性文件。

（二）以机制为要，增强网信军民融合的发展活力

军民融合推进网信工作落实，涉及军地多系统、多行业、多部门，利益关系复杂，协调解决难度大，必须建立健全集中统一、权威高效的运行机制，确保融得规范、融得持久。主要包括：一要完善网信军民融合发展的长效激励制度。在市场经济条件下，网信军民融合发展涉及到多个利益主体。完善长效激励制度不仅可以保护各主体的利益，而且能够激发各主体融合的内在动力，激励各主体主动参与到网信军民融合中来。根据我国的具体国情军情，要进一步完善网信军民融合发展的激励相容、成果转化、经费保障、补偿互利等机制，确保网信军民融合实现深度发展。二要建立网信军民融合项目联合督查机制。网信军民融合项目，如果没有权威机构、专管人员经常督导，融合质量和成效将大打折扣。应由各级军民融合领导机构或国动委牵头，协调军地有关网信部门成立军地联合检查组，加大对网信领域重大军民融合项目的检查评估，达到督导落实、规避风险、减少浪费、纠正偏差、提高效益等多重目的。三要建立和完善军地网信专业人才共享机制。网信军民融合需要靠高素质的专业人才来推进并实现，没有军地人才的互通互用，网信军民融合发展就会失去活力。因此，要加大依托国民教育培养网信领域专业人才的力度，把网信专业人才的教育培养与国民基础素质教育及军队、企业顶尖人才的培养结合起来，实现人才教育培养上的融合，切实提高人才的使用效率，实现人才的共享共用。

（三）以技术为重，支撑网信军民融合的深度发展

网信技术的发展形态决定着网络安全和信息化建设的发展水平，决定着网信军民融合的战略优势。日本高度重视网信相关科学技术的研究开发和应用，大力发展功能强大且适用实用的系统软件、应用软件，用于全面提高网络与信息安全能力，为网信军民融合提供支撑。当前，我国网络化、信息化仍然依赖外国的技术产品，尚未摆脱核心技术落后于人的局面。对此，我国应借鉴日本以技术为重，大力发展网信技术尤其是军民两用技术，为网信军民融合深度发展提供强力支撑。一要尽快突破网信核心技术。要紧盯网信技术发展前沿，并确立一批网信核心技术项目进行聚焦创新与突破，作为推动网信军民融合升级的重要支撑。二要注重网信军民两用技术的自主研发。要站在维护国家网络空间整体安全的高度，坚决贯彻技术自主可控的发展目标与要求，确立网信军民两用技术研发和应用的发展路径，逐步摆脱依靠进口的被动局面。三要推动网信技术研发的军民协同创新。在前沿技术上，要积极开展军学技术协同研发、协同创新；在重大项目上，要积极推动军民研发主体合力攻关破堡，并共同促进技术成果转化和应用，助力经济生产力和军队战斗力提升。四要加大投入助力网信军民两用技术研发应用。要加大财力、物力和人力投入力度，扩增军民两用技术的研发范围，提高军民两用技术的研发质量，同时要扩大军民两用技术在军事、民用领域的应用，快速形成效益。