机构改革：全面提升政府治理效能之路

【摘要】 当前要落实《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，必须要厘清政府的行政职能，主要包括经济调节职能、市场监管职能、社会管理职能、公共服务职能、生态环境保护职能；要合理配置政府职能，全面推进大部门体制改革，做到合理配置宏观管理部门职能、深入推进简政放权、完善市场监管和执法体制、改革自然资源和生态环境管理体制、完善公共服务管理体制、强化事中事后监管、提高行政效率；要统筹优化地方机构设置和职能配置，提升政府治理效能。

【关键词】政府行政职能 大部门体制改革 政府治理效能

【中图分类号】D62 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.06.002

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称为《决定》）：“转变政府职能，是深化党和国家机构改革的重要任务。要坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端，围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能，调整优化政府机构职能，全面提高政府效能，建设人民满意的服务型政府。”

政府的职能通常包括两部分：政治统治职能和社会管理职能。政府的政治统治职能具有鲜明的执政属性，政府的社会管理职能具有更强的行政属性。在国家与社会二元分离的条件下，必定要有一个高居社会之上、垄断公共权威、统治并管理着社会的组织系统。为了更好地履行政府的政治统治职能，应当按照“构建系统完备、科学规范、职责明确、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系”的改革要求，统筹设置党政机构。根据坚持党中央集中统一领导的要求，科学设定党和国家机构，准确定位、合理分工、增强合力，防止机构重叠、职能重复、工作重合。党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公，整合优化力量和资源，发挥综合效益。

政府的社会管理职能具有更强的行政属性，往往随着政治、经济、文化环境的变化而不断地变化。在生产力相对不发达的农业社会，政府行政职能较为简单，主要限于维护社会秩序、领土完整和征收税赋等。到了现代社会，社会管理的内涵日益丰富，出现了许多传统社会中没有的社会管理职能，其中经济管理职能在政府管理中越来越居于突出位置。

厘清政府的行政职能

面对新时代新任务提出的新要求，政府的行政职能主要包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等方面。厘清政府的行政职能的内涵及其外延界限，在此基础上优化政府机构设置和职能配置，全面提高政府效能，是本轮党和国家机构改革的重要内容。

现代国家与国民生活关系最为密切的公共领域，按照性质来划分，大致包括政治、经济、社会三大领域，政治领域的运作和管理交由权力机关或执政机关来承担，经济和社会领域的管理则交由政府机关来承担。政府承担的行政职能其实就是政府管理经济事务和社会事务两大职能的细分，经济事务的管理分为宏观层面的经济调节和微观层面的市场监管，社会事务的管理分为以秩序维持为目的的社会管理和以服务提供为目的的公共服务。

经济调节职能。在现代社会，经济增长具有优先的重要性。保持一个国家经济的持续、快速、健康的增长，是政府最为重要的任务之一，因而政府的一个基本职能就是经济调节。经济调节的常态是宏观调控，即在市场经济环境里，保障经济自由发展的前提下，政府实现从宏观上对经济进行总体平衡、合理调整经济结构、克服市场弊端的政府职能。各国的宏观调控措施随着国情不同，政府干预的深度和广度有所不同，不过大体上都使用了财政、税收、货币以及行政计划、行政指导等手段。一般来说，政府宏观调控职能以间接干预为主直接干预为辅，以规范指导为主具体指示为辅，以集中调控为主分散调节为辅，以综合目标为主单一目标为辅。我国改革开放以来，经济持续高速发展，社会主义市场经济步入正轨，取得了一系列丰硕的经济成果，在这个过程中，政府对经济宏观调控职能的恰当行使对我国经济的发展发挥了至关重要的作用。当前世界面临着深刻的经济危机，各国政府正充分运用宏观调控的各种手段积极应对危机，刺激经济的复苏。

市场监管职能。相对于宏观层面的经济调节，政府具备的另一个微观层面的经济职能就是市场监管。这是政府进行经济管理的两大手段，相辅相成，不可偏废。政府市场监管职能侧重于建立公开、公平、公正的微观市场环境，通过现代法治和市场经济的结合，充分运用行政立法、行政执法、行政司法等现代行政法制手段，整顿和规范市场经济秩序，建立健全社会信用体系，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。具体来说，政府的市场监管职能主要包括三个方面的监管活动：一是市场准入的监管，即建立市场主体的准入制度；二是产品生产经营的监管，即对市场主体的生产和经营过程进行监管；三是产品流通的监管，即对产品的流通过程进行监管。市场准入制度依赖于政府通过行政立法来完善，对产品生产、经营、流通的监管依赖于政府的行政执法和行政司法活动。政府市场监管职能的实现，首先依赖于法律划定政府和市场的界限，市场可以自由决定的事项，则排除政府的监管之手；基于公益需要政府的监管，法律也应明确规定监管的主体、对象、范围和手段。一方面，尊重市场对资源配置的基础性地位；另一方面，加强市场监管，建立健康的市场运行规则，并保障规则得到遵守。

社会管理职能。现代社会，分工繁密，利益多元，变动频仍。随着市场经济体系的成熟，社会日益脱离国家所施加的种种束缚而与国家相分立，由此政府的社会管理职能，在政府职能中的地位越來越重要。政府社会管理职能，是通过良好社会法制环境的创造，维护社会稳定，营造社会和谐，促进社会自治和社会发展的政府职能。政府的社会管理职能，首要的是在划定国家与社会界限的基础上，社会自治和自律能够解决的事项，排除政府的行政管理；其次是充分运用法制的手段，将政府社会管理职能定位在维护社会稳定和可持续发展上。具体来说，政府社会管理职能应重点承担维护社会秩序，主要包括社会治安秩序的维护、社会应急机制的建立和完善等；二是保障社会自治，主要包括社会团体的管理、社区生活秩序的维持、基层群众自治组织的运作保障等。

公共服务职能。这里的“公共服务”主要是指政府为国民提供公共产品和公共服务，以满足国民生存和发展的需要，提高国民福利。政府履行公共服务职能，在行政法学上被称为“给付行政”，主要由三部分构成：一是供给行政，政府通过公共设施、公共企业等提供社会、经济、文化性服务，主要方式通过建设公共设施和设立公用企事业，为国民提供城市生活所必需的市政基础设施和基本公共服务，前者如道路、管线等，后者如水、电、气等，两者的结合如学校、医院等；二是社会保障行政，通过社会保障、公共扶助等进行的生活保护、保障，通过社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚等基本社会保障体系的构筑，对国民基本生活提供制度上可靠的安全网络保障，帮助国民抵御在现代社会生活中所面临的各种风险；三是资助行政，通过资金交付、助成等，亦即通过授益性行政活动，积极地进行提高、增进公民福利的公共行政活动，如助学金、创业贷款等。

生态环境保护职能。生态环境是人类生存的摇篮，对公共管理目标的选择和确定具有决定性影响，同时，公共管理活动也可以对生态环境产生很大的能动作用和影响。当前，我国政府在生态环境治理过程中需要发挥政府的主导作用，完善政府矿产资源开发管理、促进生态环境治理的职能。

只有明确了政府基本职能的内涵，才能为政府的准确定位提供准确指导。我国经济持续增长了三十年，得益于政府较好地履行了经济领域的职能。如今面临世界性的经济危机，政府一方面要继续完善其经济领域的职能，另一方面要大力加强社会领域内的职能，这同样关系到社会稳定大局与和谐社会的构建。

合理配置政府职能，全面推进大部门体制改革

在厘清政府基本职能基础上，对政府行政职能按照职能要素的有机统一性进行合理配置，形成办事高效、运转协调、行为规范的大部门管理体制。坚持一类事项原则上由一个部门统筹，一件事情原则上由一个部门负责，全面推行大部门体制。“大部门制有利于化解政府机构重叠、职责交叉、政出多门和有责无权或有权无责的矛盾，减少议事协调机构，较好地做到权责匹配明确，提高管理效率。一些业务相近、职能交叉的部门集中为一个大部，使许多相关联的行政事务，首先在大部门内部进行协调，节省办公经费和行政协调成本。在一些改革的关键领域，大部体制能够保证集中决策，减少部门之间的相互推诿挚肘以及政策之争，有效遏制当前部门利益膨胀的格局，防止国家政策部门化。”[1]

推进政府机构改革，应当科学规范部门职能，按照职能要素的有机统一性，将相同或者相近的职能交由一个部门承担。只有这样，才能解决好职能交叉、权责脱节、多重管理、多头执法的问题。重要的是，应进一步推进“大部制”改革，根据履行政府职能的需要，各级政府应整合机构设置，控制人员编制，解决职责交叉、权责不明的问题。

合理配置宏观管理部门职能。宏观管理部门在经济发展战略制定、经济调控和监管方面起着重要的作用，因此必须要科学设定宏观管理部门职责和权限，强化制定国家发展战略、统一规划体系的职能，完善宏观调控体系，强化经济监测预测预警能力，加强和优化政府反垄断、反不正当竞争职能，打破行政性垄断，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定。在科学设立的前提之下还必须要加强和优化政府法治职能，坚持依法行政，推进法治政府建设。同时《决定》还强调要加强和优化政府的财税职能、金融管理职能、科技管理和服务职能、“三农”工作职能，以及对外经济、出入境人员服务管理工作职能。这些职能对于夯实国家治理的基础、维护国家金融安全、完善科技创新制度和组织体系、振兴乡村建设、推动落实互利共赢的开放战略而言必不可少。

深入推进简政放权。转变政府职能的目的之一就是要建设服务型政府、有限政府，最大限度减少政府对市场的直接干预，简政放权既是目的也是手段。《决定》提出推进简政放权首先减少微观管理事务和具体审批事项，最大限度减少政府对市场资源的直接配置与对市场活动的直接干预。行政审批对于经济领域的影响要高于其他领域，现阶段我国行政审批制度改革仍在如火如荼地进行之中，也恰好配合机构改革的需要。要在清理和规范各类行政许可、资质资格、中介服务等管理事项的同时，加快要素价格市场化改革，优化政务服务，规范行政裁量权等。《决定》还提出要全面实施市场准入负面清单制度，从而更好地保障各类市场主体机会平等、权利平等、规则平等。

完善市场监管和执法体制。行政执法队伍的建设是实现依法行政的關键环节，政府对于市场的监督管理职能要有赖于行政执法来实现。多层重复执法是目前执法队伍建设中的突出问题。为此，《决定》提出要深化行政执法体制改革，通过统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，整合精简执法队伍，减少执法层级，完善执法程序，严格执法责任，加强执法监督等，最大优化政府的监管职能。

改革自然资源和生态环境管理体制。保护自然资源与生态环境是政府的重要职责，但随着经济科技的迅速发展，仅仅依靠政府的力量难以将资源与环境管护到最佳状态，因此《决定》提出要改革自然资源和生态环境管理体制，促进政府此项职能配置优化。要在实行最严格的生态环境保护制度的同时，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，为生态文明建设提供制度保障。并且要设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，来统一行使管理、保护修复职责，以及监管城乡各类污染排放和行政执法职责。还要强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，更好地统筹协调土地资源的利用等。

完善公共服务管理体制。政府在公共资源的提供与公共服务的保障方面的关注相较于经济行业，处于一个相对短板的位置。为了更好地保障和改善民生，需要健全公共服务体系，着力加强和优化政府在社会保障、教育文化、法律服务、卫生健康、医疗保障等方面的职能。《决定》中提出政府职能部门要把工作重心转向更多创造公平机会和公正环境，促进公共资源向基层延伸、向农村覆盖、向边远地区和生活困难群众倾斜等，推进基本公共服务均等化、普惠化，以及城乡区域基本公共服务制度统一。政府还要推动公共服务提供主体多元化、提供方式多样化，推进非基本公共服务市场化改革，引入竞争机制，扩大购买服务。这样有利于避免公共服务流于形式、存于口号的尴尬情形，使人们能享受到最优的公共资源。

强化事中事后监管。监管是政府的重要职能，重审批轻监管的行政管理方式在后续管理活动中极易出现纰漏，政府的监管职能很难达到预期的效果。因此，要创新监管方式，全面推进“双随机、一公开”和“互联网+监管”，加快推进政府监管信息共享，加强对涉及人民生命财产安全领域的监管，同时要依靠新技术等提高监管执法效能。此外还需加强信用体系建设，健全信用监管，加快市场主体信用信息平台建设，发挥同行业和社会监督作用，在全社会共同努力之下达到最好的监督效果。

提高行政效率。优化政府机构职能配置的目的之一就是要提高行政效率，效率是反映行政机构设置、职能配置是否为最优组合的标准之一。因此，要精干设置各级政府部门及其内设机构，推行扁平化管理。“扁平化”是机构管理改革的大势所趋，与一直在推行的“大部门体制”都紧紧契合着机构改革深化的需要，要求科学配置权力，减少机构数量，简化中间层次，形成自上而下的高效率组织体系。同时要严格绩效管理和行政问责，建立健全奖优惩劣的制度，并且要统一明确各部门信息共享的种类、范围等，加快推进部门政务信息联通共用，将阻碍效率提高的因素降到最少。

统筹优化地方机构设置和职能配置，提升政府治理效能

政府职能的纵向配置，是指政府职能在中央、省、市、县、乡各级政府间的分配。政府职能纵向配置的合理化，要突出不同层级政府履行职责的重点，形成各级政府职能相互衔接、分工合理的职能体系。

基于不同层级政府的差异性，通过优化地方机构设置和职能配置改革，各级政府现有的某些职能要弱化，某些职能则必须加强。具体来说：

中央政府主要履行经济调节职能和公共服务职能中涉及全国范围的部分。首先，制定全国性社会发展战略和国民经济中长期规划，集中精力抓好区域经济调节、政策指导和组织协调，保持经济总量平衡和有序运行，加强社会主义精神文明和物质文明建设，打破地区、条块分割，维护市场秩序，促进全国统一市场的形成。其次，制定全国性的公共服务供给制度，并负责全国性公共产品和公共服务的提供，如全国铁路和国道的规划建设、全国统一的城镇最低生活保障制度的建立和完善、具有全国统一性的义务教育等。

省级政府主要履行区域经济调节和区域公共服务职能。首先，制定区域性社会发展战略和国民经济中长期规划，负责区域经济调节、政策指导和组织协调，促进区域内协调发展和区域统一市场的形成。其次，省级政府因地制宜制定辖区内的公共服务供给制度，负责辖区内统一的公共产品和公共服务的提供，如省道的规划建设、全省统一的城镇职工基本养老保险、中小学教师工资的省级统筹等。

市级政府主要履行城市市场监管、社会管理和公共服务职能，负责所辖城市范围内的三大微观职能的具体实施。县、乡级政府主要履行乡镇和农村的市场监管、社会管理和公共服务职能，负责所辖乡镇和农村范围的三大微观职能的具体实施。具体来说，市、县、乡级政府执行政府职能的重点在于贯彻实施中央方针政策和国家法律法规，强化执行和执法监管职责，加强对本地区社会事务的管理，增强处置突发公共事件和社会治安综合治理的能力，更加注重公共服务，着力解决民生问题。

从上述政府职能的层级分工可以看出，首先，市、县、乡承担了绝大部分的微观职能，包括市场监管、社会管理和公共服务的具体供给，中央政府承担的更多是宏观层面的职能和一部分全国性的公共服务职能，然而依照目前的财税体制，微观职能的大部分财政支出由地方政府承担，对部分经济欠发达地区的市、县、乡级政府已经造成很大压力。因此，需要改革现行的财税体制，调整财政转移的方向和力度，以平衡中央和地方的财权和事权。其次，应加快推进“省管县”体制改革，构筑省以下市、县平行的政府结构模式，从而可以减少行政层级，降低行政成本，减少财政转移支付的“漏斗效应”，使市、县政府能够对各自所辖的城市和乡村提供有效的监管和服务。

统筹优化地方机构设置和职能配置，构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系。就要科学设置中央和地方事权，理顺中央和地方职责关系，合理设置和配置各层级机构及其职能，使宏观事务与地区事务的管理效果都能达到最好的预期。

第一，地方机构设置要保证有效实施党中央方针政策和国家法律法规。省、市、县各级涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应，明确同中央对口的组织机构，但其他职能的机构并不一定要与中央机构的设置保持一致。

第二，赋予省级及以下机构更多自主权。十九大报告明确提出“赋予省级及以下政府更多自主权”，因为地方政府在管理本地区事务的实践中会遇到中央可能不会出现的地方性的问题，需要因地制宜地设置相应机构来进行处理。因此需要中央赋予更多的自主权，除中央有明确规定外，允许地方因地制宜设置机构和配置职能，并将其并入同上级机关对口的机构，在规定限额内确定机构数量、名称等。此外，中央可以将直接面向基层、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项下放给地方，在增强地方治理能力的同时，能够实现更大的经济社会效益。

第三，构建简约高效的基层管理体制。“九层之台，起于垒土”，基层管理体制的构建是整个行政管理体制的重要基石，但其有自身的特点而非复制上级。因此，基层政权机构的设置不能简单照搬上级机关设置模式，要符合基层事务的工作需要，整合基层的审批、服务、执法等方面力量，统筹机构编制资源，整合相关职能设立综合性机构，实行扁平化和网格化管理。同时上级机关要优化对基层的领导方式，便利基层机构承接上级机构任务、向上级机构请示汇报工作。还要健全监督体系，规范基层管理行为，以及推进直接服务民生的公共事业部门改革等，以构建高效便民的基层管理体制。

第四，规范垂直管理体制和地方分级管理体制。为了中央与地方能更好地履行各自的职权，在理顺和明确中央与地方的权责关系之后，对于属于中央事权、由中央負责的事项，由中央设立垂直机构实行规范管理，同时健全垂直管理机构和地方协作配合机制。而属于中央和地方协同管理、需要地方负责的事项，由地方进行分级管理，中央扮演指导监督的角色，地方政府在管理地方事务中充分发挥能动性与自主性。

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出：“优化就是要科学合理、权责一致，协同就是要有统有分、有主有次，高效就是要履职到位、流程通畅。”这就需要下决心破除制约改革发展的体制机制弊端，在厘清政府职能的基础上，合理设置政府机构，形成职责分工明确、监督监管更加有力、运行更加高效的行政管理体制和机制，从而全面提升治理效能和国家治理现代化水平。

注释

[1]熊文钊、张伟：《“大部门”前瞻》，《瞭望》，2007年第50期。

责 编/周于琬