论经济法与行政法关系

曾思齐

本文首先从经济法的历史沿革和产生来论述经济法和行政法密切的关联性，经济法是脱胎于行政法的，从行政法当中分立出来的，以社会为本位、兼具公私法性质的法律。其次，考察经济法与行政法的差异，强调经济法作为一个独立的法律部门的独立性。再次，对经济法与行政法的分工和互补作进一步阐述。

习近平总书记在十九次全国人民代表大会中提出，“要加快完善社会主义市场经济体制，以完善市场化配置为重点，实现竞争公平有序。打破行政性垄断，完善市场监管体制，创新和完善宏观调控。”经济法和行政法在实现建成社会主义经济强国目标中的作用不言而喻。因此，在当前社会转型的关键时期；建设和完善社会主义市场经济的目标下，明确经济法与行政法的关系，就显得尤为重要。

一、经济法与行政法密切的关联性

现代社会发展的复杂化，已经使得法律所调整的社会关系以及法律制度本身不可能像早期那样泾渭分明，而是显得界限模糊，同时又非常复杂， “由于经济法与行政法都处于市场关系之中，而某种市场关系的形成又往往呈现出错综复杂的情况，必然导致两者在调整对象上的部分重叠与交叉。并且，对于某个具体的法律关系，单靠一个法律部门的作用是难以形成的。”[]经济法与行政法在调整对象上存在交叉性，正确认识和对待经济法与行政法的联系对于进一步发展经济法与具体的制度构建有着重要的现实意义。

1.从经济法的历史沿革来看。馬克思在论及经济基础和上层建筑的关系时指出，法律是对一段时期经济基础社会关系的反映，一旦这种经济基础社会形势发生变化，作为上层建筑的法律就随之相应的改变，经济法的产生正是遵循着这样一种规律。

经济法作为一个独立的法律力量的兴起，是在进入资本主义社会以后。在资本主义形成和巩固时期，经济法的理论以重商主义为旗帜，各资本主义国家颁布了一系列体现国家干预经济的法律法规，为资本主义的原始积累提供了可靠地法律保障。随着资本主义的发展，到了自由资本主义阶段，推行亚当斯密的经济自由理论，信奉“看不见的手” “市场之手”的作用，以“干预最少的政府是最好的政府”为信条。当历史进入到垄断资本主义阶段以后，限制竞争和不正当竞争的出现妨碍了经济的发展，传统的民商法和行政法却对此无能为力，于是国家开始出面对社会经济进行实质性的干预，颁布了大量由国家公权力直接介入私权的法律，标志着经济法作为一门独立的新兴法律学科正式产生。

20世纪30年代，资本主义世界的经济危机让人们认识到自由市场制度的脆弱和市场缺陷的存在，催生了凯恩斯的国家干预理论，指出了完全由“看不见的手”调节市场经济的必然弊端，提出了“平等兼顾效率，国家垄断与人的竞争相结合”的混合经济思想。国家不再只是“消极的守夜人”，近代尤其是现代资本主义国家对经济的管理已不仅仅依靠“看不见的手”，而是在发挥“看不见的手”的作用的同时，积极以“看得见的手”即“国家之手”的干预做补充。作为国家干预经济生活、以社会为本位的经济立法，在各国呈现出迅速发展的趋势。

考察经济法的形成过程，可以认识到，经济法是适应社会经济发展的需要，在民法和行政法的基础之上，在两者的渗透当中产生的。伴随着国家对经济管理形式的变化，民法和行政法不断渗透，西方国家也将其称为“私法公法化”，在早期阶段形成了私法色彩更浓的商法，在后期阶段形成了公法色彩更浓的经济法。换言之，经济法是带有浓重的公法色彩的，行政法渗透程度很深的部门法。

2.从经济法的法律性质来看。经济法的产生和发展就必然决定了，经济法的性质既不同于传统公法，也不属于传统私法的范畴，而是带有两种法律的混合形态特征的法，具有公私法兼容性质。“尽管公法和私法是法律规范的基本划分，然而在现代社会中，又确实存在公、私权利相互渗透相互作用这一法律事实，相应的就存在一种介于公法和私法之间的一种法律规范，或者由这些规范所构成的独立法域。”经济法的公法性质可以从国家干预主体的经济职权和职责当中窥见一斑。

经济职权和主体和行政权主体一样，是国家机关或者法律、行政法规授权单位；经济职权和行政职权一样具有命令与服从的性质；经济职权和行政职权一样，是职权与职责相统一的，对于经济职权主体来说，怠于行使其经济职权，即是没有履行其经济职责。此外，从传统意义上来说，国家干预主体就是行政主体的组成部分，经济职权就是行政权之一。因此，规定经济职权的这一部分经济法律规范就不可避免的要带上行政法规范的色彩。

3.从经济法法律规范的特点来看。按照法律专业化分工的要求，我们将社会中那些具有经济性质的行政管理关系从传统行政法的调整范围当中划分出来，由独立的法律部门——经济法来调整。这些具有经济性质的行政管理关系在经济法中表现为经济管理法律规范，并且作为经济法的组成部分，同行政法的血缘关系不可忽视，行政法对经济法有深刻的影响，具体而言：

首先，经济法的变动性很强，很难制定统一的法典。经济法保留了行政法调整范围广的法律特点：由于各项经济管理都需要以法律法规为准绳，而经济管理事务随着经济发展日益增加，范围必然是广泛的。此外经济法规是国家经济行政政策的表现，经济政策面对国内外的经济形势往往变动频繁，稳定性弱，必然导致经济法的变动大。这些影响导致经济法很难像民法行政法一样编纂统一的法典。

其次，经济法律规范具有公定力。当国家经济管理机关管理某一项经济事项时，它所表示的国家意思就该经济事项具有先定的效力，相对人不能自行否认其效力。相对人即使认为国家管理机关的行为不当或者违法，也必须首先服从，事后再以行政复议或者行政诉讼的方式进行救济，而不能像平等主体之间人身财产关系纠纷那样直接进行调节或者诉讼。拥有经济职权的国家机关依法要求相对人作为或不作为，相对人应当按照这一要求行事，否则即是违反经济法的行为。

其三，经济管理法律规范具有共同利害性。不同于民商法关系当中相关主体关系的对立，经济法是以社会为本位的法律，侧重于对社会整体利益的保障，实现个人利益、社会利益和国家利益的平衡。这种关系虽然包含了种种利益的差别但在总体上是一种共同利害关系。

其四，经济管理关系的权利义务具有相对性。这种相对性是指经济管理关系中，权利中包含着义务，义务中也包含着权利，是一种相对的关系，而非民商法当中的权利义务的对立关系。对于拥有经济职权的国家机关而言，经济职权与经济职责并无本质区别，对于被管理人而言也是如此。

由此可见，经济法是从行政法体系中分立出来的，不可能不带有行政法的某些“痕迹”，行政法对经济法的渗透程度很深，反映在立法上就有上述诸多方面，明确认识经济法与行政法的关联性，具有现实上的意义，也有利于在此基础上，通过两者的有机结合，实现两者共同的，促进经济繁荣的目标。

二、经济法与行政法的差异性

1.从经济法的历史沿革来看。以辩证的眼光考察经济法的历史沿革，不仅可以从中认识到经济法与行政法紧密的关联性；同样可以看到经济法这一法律部门产生的历史必然性，其独立的部门法地位也不言而喻。

市场经济发展变迁导致了国家经济职能的增加，国家在发挥其新的经济职能的过程中形成了“经济管理关系”，这一新型的社会关系不同于传统行政法所调整的“行政管理关系”。虽然两者的主体都包含“国家”，但他们的出发点是不同的：经济法中的“国家”是为了保障和促进社会经济按照预期的目标途径发展，而行政法中的“国家”则是致力于维护政治治安和社会秩序。

2.从经济法的法制变迁来看。社会经济生活的复杂性以及传统民法与行政法在调整经济关系上的局限性决定了经济法产生和兴起的必然性。就行政法而言，它所调整的社会关系在本质上體现为主体之间的“隶属性”，在政府和经济主体作为经济活动的双方当事人时，行政法的调整手段难以从社会整体利益的角度去实现经济主体权利义务的均衡。其调整效果往往只是使侵害行为得到一定程度的惩处，但是侵害行为的受害者却不能依此得到充分的法律救济。因此，在民法和行政法的构架内都难以实现的这种法律效果，就需要国家运用经济法的形式将其纳入法制化的运行轨道。

3.对经济法作为一个独立的法律部门的独立性的强调。对经济法与行政法进行区分，其结果就在于肯定将经济法从行政法当中分离出来，作为一个独立的部门法。这里将经济法的独立性单独列出来，作进一步的强调。

首先，从公法与私法的划分考察。如前文中提到，自由资本主义经济发展到垄断资本主义之后出现了一系列问题，单靠作为私法的民法和作为公法的行政法都难以办到。这种经济发展本身要求公法与私法在一个恰当的法律形式中互为作用，最佳的选择只能是以社会为本位、具有公私法兼容性质的经济法。把经济法归于公法和私法之间的一种“第三法域”，能够避免在“自治”与“干预”这两个目标中走向极端。

其次，从调整对象考察。不能仅仅因为经济法所调整的社会关系具有广泛性便认为经济法所调整的社会关系不具备同类性，从而否定经济法的独立部门法地位。任何一个法律部门，只要这种关系具有国家干预经济活动的性质，无论其所调整的社会关系所有广泛，仍然具有同类性。

其三，从法律专业化分工考察。事实上，即使存在法律部门的划分，也不是同类社会关系只能由一个法律部门进行调整。行政法最初调整的社会关系，多限于组织性质的行政关系，但随着社会的发展，国家为了加强对经济生活的干预或管理，出现了大量的具有经济性质行政关系。对于行政组织关系和行政经济关系应当有所区分。

三、经济法与行政法分工互补

实际上从另一种角度理解，在市场经济领域，经济法与行政法的分野，恰恰构成了两者之间角色分工和功能互补。

“行政法与经济法的分工与互补关系是实现经济秩序稳固所必不可少的。离开了任何一方，要么市场主体恣意妄为，要么行政机关滥用权力，国家管理经济所期望的秩序与自由将难以实现。”经济法与行政法的角色分工和功能互补主要体现在以下两个方面：

1.实体法与程序法统一于市场经济的规范与调整之中。 “尤其是在当今立法中，公法和私法融合，行政机关大量介入传统的民商法领域，大量的关于行政机关管理职权都规定在经济法中，行政法更是以程序法为其主要内容。”在具有经济内容行政法事务法中，行政法追求的不是国家干预经济的内容及其手段的正确与否，而是防止权力在运用这种手段的过程中被滥用，并已有效的方式监督权力的行使。经济法追求的是国家干预经济的内容及其手段的正确性，主要体现在市场主体实体权利义务的分配上。可见，经济法是政府基于社会整体经济利益运用实体性规范控制经济活动的结果，而行政法是基于公民个人权利主要运用程序性规范控制行政权力的结果。经济法与行政法的分工合作恰似实体法与程序法的分工合作关系，一方面确保社会整体经济利益的实现，另一方面保障经济民主的实现。

2.行政法是实现经济法秩序价值的保障。经济法的秩序价值目标是实现整个社会经济的健康有序发展，一方面通过对垄断、不正当竞争等市场障碍的排除，实现市场的有序运作，保障各市场主体的合法权利；另一方面通过发挥经济杠杆的调节作用，从国民经济的整体出发来引导市场主体作出能够促进社会发展的选择，从而使市场经济的盲目性得以避免，以实现社会整体利益一国家干预权的目标。

要实现经济法秩序的价值目标，就意味着国家利益和个人秩序需要处于有效运作和动态平衡的状态。然而，经济法在采取公力救济与干预方式同时，容易导致权力的过度集中，最终损害经济自由：而行政法极为注重控制公权的无度性、扩张性，它存在的一个重要目的就是确立公权对私权合理干预的法律秩序，这种良好秩序的建立首先在于合理配置公权，通过控制行政权力的滥用，保障政府经济调控的适度，从而确立经济生活的自由价值。可见，经济法所确立的经济秩序价值和行政法所确立的经济白由价值统一于市场经济的规范与发展之中。

抽象层面上来说，就是两者法功能的相互矫正。行政法的功能是规范与限制行政权的扩张，而经济法既要限制私权的滥用，又要限制国家权利的扩张。 “行政法强调形式主义，而形式主义有时会忽视结果的合理|生。经济法则以维护实质正义为目标，矫正行政法因追求形式主义而产生的不公平后果。然后，经济法所追求的实质正义可能会由于缺少程序正义的保障而最终导致不公平，所以又需要行政法的矫正。”

经济法在当前的市场经济体制中具有不可替代的作用，经济法作为一个独立的部门法正日益显现其在市场经济发展中的重要地位。我们要正确认识到经济法与行政法是两个不同的独立的部门法，相互联系又相互区别；另一方面，也要注意经济法与行政法之间的角色分工和功能互补，通过两者的良性互动与协调，共同实现经济的繁荣发展，响应习近平总书记在十九大中提出的夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利的号召。