对城镇化进程中土地管理制度的改革方案

吕贤刚

摘 要：土地资源是城镇和乡村经济发展的主要因素之一，对土地资源的合理分配，实现土地的有效利用是城镇化发展进程中的重要内容。在目前的城镇化发展过程中，土地管理制度还存在着一些不足，土地产权制度不完善、政府对土地管理控制不到位、城乡二元土地制度的影响等因素都制约着城镇化的建设和发展，政府部门需要针对土地管理制度中的问题进行改革和完善，以此推进城镇化的发展进程。进而，本文对城镇化进程中土地管理制度的改革方案进行的探究。

关键词：城镇化；土地管理制度；改革

一、城镇化进程中土地管理中的难题

1、人口数量过多，人均土地占有量少

在城市化进程的不断发展中，越来越多的农村人员向城市中涌进，在目前的城市中，人口数量已经达到的饱和状态，过多的人口数量为城市的发展和建设增加了难度。为了改善这种情况，城市中的人口也逐渐向周围的城镇和乡村转移。虽然这种人口转移方式为城市边缘地区和乡村提供了大量的人力，为城镇化建设奠定了基础。但是大量的人口数量也会对郊区和乡村的土地承受能力有所要求。对于一些偏远郊区来说，土地问题还不是那么严重，而对于经济比较发达的城镇，过多的人口也会使乡镇的人口承载量达到饱和的状态，使城镇居民的土地使用面积大大减少，不利于城镇的经济发展。城镇化的建设和发展也是需要土地资源作为基础条件的，与农村地区相比，其依赖土地发展的程度相对来说比较低，但也需要有土地资源支持。所以，在城镇化发展的进程中，需要对人口数量和土地使用面积二者之间的关系进行协调，使二者共同发展。

2、经济社会转型中政府的土地管理调控不到位

我国目前正处于社会和经济双重转型的关键时期，加上市场经济波动带来的影响，在城镇发展过程中，一些开发商、企业单位不可避免会存在非法的土地买卖、滥用土地等问题，甚至部分地方政府部门也存在市场逐利行为。在这种大环境下，部分城镇政府对于土地管理调控不到位，逐渐从“法治”转向了“人治”，难以为土地管理制度的优化与改革提供坚实保障。从城镇经济发展方面来说，由于缺乏政府的宏观调控，经济建设用地比例上升，土地管理粗放，虽然在短时间内有助于提升城镇经济状况，但是从长远发展看，必然会引发一系列的土地问题，最终制约城镇经济的可持续发展。

3、城乡二元土地制度的影响

我国土地管理的问题集中在两方面：一是城乡土地二元制；二是土地资源非市场化配置。在过去30多年的发展中，政府通过制度垄断土地供应使得土地这一沉淀资产在变现过程中的资本增值得以迅速地投入到城市建设和经济建设中，尽管伴随着闲置、浪费、粗放式利用等问题，但这一方式在经济发展的初级阶段可以暂且认为是有效的。现在我国已经进入了稳增长、调结构的关键时期，面临着“中等收入陷阱”的突破难题。如果继续实行以前的土地制度，不僅不会助力经济转型，反而会产生负面效应。

从市场经济的视角，人口、土地、资本这三大基本要素在城乡之间应该是自由流动的，尤其是在移动互联网时代，经济资源的双向和多向流动的效率会有更大的提升。但因为制度的不合理，导致我国现在城市和农村的经济资源流动是单向的。未来通过土地制度及相关配套制度的改革，应该使这些经济资源能在城乡之间实现双向的流动和互动。

二、城镇化进程中土地管理制度的改革方案

1、土地市场化应遵循先资产化后资本化的路径

一方面，土地意味着财富，土地的财产属性以土地的效率价值为目标，不少西方国家基于该理论将土地私有合法化。但这种做法具有极大的短视性，往往会导致土地的过度集中、人地矛盾突出甚至引发政治危机。另一方面，土地不仅是受人支配的物，更是人类所赖以生存的自然基础，土地所有权的制度设计与政治安全、经济安全，乃至社会公平公正和社会稳定都有着密切的联系。因此，土地也具有公共资源的属性。从经济学角度来看，土地是准公共物品，土地市场化应遵循先资产化后资本化的路径，在保证当代人和后代人对土地公平、可持续、有价值的利用的同时，实现土地资源的市场配置效率的最大化。

2、对土地使用权进行改革

城镇地区的土地产权制度的制定，可以有效促进城镇化的建设脚步。在原有的土地机制上进行优化和改革，首先要确定土地使用权的独立性，使其与土地所有权分离开来，把城市和乡村的土地使用权进行统一化、规范化的管理，实现城市和乡镇的共同发展，促进农村的经济发展。同时需要对土地产权制度进行维护和管理，使其可以长期稳定发展。建立使用权市场，要对城镇中的土地进行合理的分配，保证每一块土地都可以发挥出其真正的价值，提高土地的利用率。另外，在制度改革的基础上，政府部门还需要对土地使用权市场进行监督和管理，制定完善的管理制度，使土地使用权市场在良好的环境下发展，并根据实际的土地使用情况，对使用权进行更新和完善，避免出现土地垄断现象的出现。

3、政府应退出土地垄断一级市场

我国地价持续增长的一个根本原因就在于政府完全垄断了土地一级市场的供应，导致效率低下，使其始终处于供不应求的状态，进而持续拉高地价。涉及小地块、产业用地转用等土地，需要经历先收储后“入市”的程序，但由于收储成本或利益分配等问题又难以“入市”。未来政府应退出土地垄断经营的一级市场，更多地让市场发挥作用，提高土地配置效率、降低交易成本，使土地特别是存量用地与城市升级转型相匹配。除了公共利益用地需要征收外，其他用地一律让市场发挥作用，收益分配则通过所有者的收益和增值税来调节。

4、界定好中央与地方政府的权限

中央、省级政府管宏观，市县负责规范和服务市场。中央及省级政府应通过制定空间规划制定城市边界和耕地、生态用地的保护红线，控制防范城市建设的无序蔓延和保证粮食安全、生态安全，同时致力于实现公共服务均等化；微观上应以放活为主，属地化管理，不要再插手指标控制之类具体事务。政府决策应致力于社会公平的维护、资源的保护、公共设施的配套以及市场秩序的维持，让市场充分发挥资源配置的作用。

结语：从目前的发展形势开看，我国城镇化建设正处于发展的初级阶段，发展过程中的基础设施条件还不完善，在修建的过程中会占用一定的土地面积，因此，为了保障城镇化发展的顺利进行，同时维护好城镇居民的既得利益，必须对现有的土地管理制度进行与时俱进的优化与改革，破除城乡、城镇二元化发展壁垒，从而为社会和经济的转型减轻阻力。

参考文献：

[1]贾康.中国新型城镇化进程中土地制度改革的新思路[J].经济纵横，2015（5）：1-10.

[2]叶剑平.对城镇化进程中土地管理制度改革的建议[J].中国土地，2015（6）：10-12.