特色小镇的PPP投融资模式

吴昌奇

摘 要：特色小镇是当前推动城乡经济社会快速发展的新战略。但是，在具体建设中，还存在资金短缺等困难，PPP模式推广促进了政府财政和社会资本的优化配置，进一步完善了我国市场体系，促进了特色城镇的建设。

关键词：特色小镇；PPP；投融资模式

前言

兴起于浙江，以“产业聚集，产业创新，产业优化”为发展目标的特色小镇建设是缩短城乡贫富差距，实现全民共同富裕的重要国策。特色小镇已成为我国政府发展区域经济所关注的重点项目，而PPP模式的引入则强力推动了特色小镇的建设。在新型城镇化建设的过程中，PPP模式可有效解决政府财政支持有限、土地指标不足及基础设施落后等问题，是改变“城乡经济二元结构”新的探索实践。

1特色小镇与PPP融资的背景

1.1特色小镇发展现状

2016年我国城镇化率达到了57.35%，这标志着我国城镇化发展水平已经步入中后期。随着新型城镇化战略的提出以及“互联网+”经济加速的推动，小城镇承载的功能日趋多元化，潜在发展动能不断激活，小城镇有了前所未有的发展机遇。小城镇发展的动力来自产业集聚，促进乡镇产业与小城镇的对称互动是小城镇产业发展的可行路径。在小城镇的发展基础上，自2015年6月浙江省第一批特色小镇名单正式公布以来，特色小镇如雨后春笋般出现在人们的视野中，得到了多方面的肯定。特色小镇点面结合、纵横联动的作用机制有效推进了当前新型城镇化试点层面的工作。“十三五”规划明确提出，要“因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇”。特色小镇是主动适应、把握、引领经济发展新常态的新探索，是解决“三个1亿人”问题的新进展。2016年10月14日，住房城乡建设部（以下简称住建部）正式公布32个省（区、市）127个第一批中国特色小镇。其中，浙江省的数量最多，有8个；江苏省、山东省、四川省均有7个。从地域来看，华东地区（35家）和西南区域（21家）数量最多，达到44%；从特色小镇的类型来看，文旅相关的小镇几乎占到了68%。与第一批159个特色小镇候选相比，第二批的候选名额扩大到了300个，大量的特色小镇预计将产生万亿级别的投资总额。

1.2 PPP融资的发展现状

PPP模式，也稱PPP融资，或者PPP。即公私合营模式，即Public—Private—Partnership的字母缩写，起源于英国的“公共私营合作”的融资机制，是指政府与私人组织或者企业之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。根据财政部PPP项目信息库数据，截止至2016年6月30日，财政部PPP项目库入库项目数为9285个，投资总额10.6万亿元。进入执行库（包括执行、移交、采购）项目数占入库总数比例为12%，进入执行阶段（落地项目）的项目数达619个，落地金额约1.06万亿，落地率达6.7%。PPP项目主要集中于市政工程（包含管廊）、交通运输、片区开发、旅游、保障性安居工程等传统领域，也包括了医疗、生态环保、教育等民生方向。PPP模式运用于区域开发，已经有很多成功的案例。经过这些年的发展，PPP模式在我国的应用逐渐趋于成熟。目前国内PPP融资总额超13.77万亿，涉及的领域和范围多达19个一级行业。这些领域行业成功的PPP运作模式，可为特色小镇建设提供宝贵经验。

1.3特色小镇PPP融资的相关政策

在政策层面，为促进特色小镇的发展，中央和各级政府先后出台了各种政策，支持特色小镇PPP融资。从国办发[2015]42号文中提倡推广PPP模式，到《十三个五年规划纲要》中提出鼓励政府与社会资本合作，因地制宜发展特色小城镇，再到2016年10月8日发改委《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》中指出要创新特色小镇融资模式，大力推进PPP模式运用到特色小镇的建设，中央和地方政府为推动特色小镇PPP融资不断出台相关政策，期望为特色小镇的发展指明道路。推进特色小镇的建设意味着大量的基础设施建设，也就意味着要投入大量的资金。庞大的资金需求仅仅靠财政投入是不太现实的。目前我国特色小镇的推进中仍存在缺乏基础设施，缺乏资金，缺乏成熟的商业模式的“三缺问题”，PPP模式的兴起正好给了解决特色小镇融资问题的契机。

3特色小镇PPP投融资模式架构初探

3.1发展基金设立

2017年6月，政府印发《特色产业小镇发展基金设立方案》，按照政府引导、市场主导、融资融智、多元参与原则，采用国际上通行和市场上普遍采用的有限合伙制形式，设立特色产业小镇发展基金，基金总规模为200亿元。基金设立旨在搭建统筹规划平台，培育特色小镇；吸引多方社会资源，深度参与建设运营。这为撬动社会资本，打通多样化、多渠道的资本介入通道，推动PPP模式的良性运作奠定了基础。

3.2投资平台构建

由社会资本和政府合作成立特色小镇PPP项目公司；其投入的股本成为项目公司的权益资本。在此基础上，项目公司作为特色小镇PPP项目的具体实施者，负责统筹项目融资和财务管理工作。通过拓展融资渠道，为特色小镇建设提供强有力的资金支持。同时，积极争取政策支持，通过投资补助、财政补贴、贷款贴息等方式，支持特色小镇PPP项目运营。

3.3开发性金融支持

2017年1月，国家开发银行与住房城乡建设部举行高层联席会议，签署《共同推进小城镇建设战略合作框架协议》。根据协议，双方将建立合作推动机制，按照“优势互补、统筹规划、机制共建、信息共享”原则，协同推进小城镇提升建设和城乡协调发展，2017年力争打造一批具有示范带动意义的试点小城镇，到2020年在全国范围内支持培育1000个特色小镇。应加强与国家开发银行合作，发挥其开发性金融作用，加大其对特色小镇PPP项目的中长期融资支持力度。

3.4政策性贷款扶持

农业发展银行在2015年就推出了特色小镇建设专项信贷产品。2016年10月，住房城乡建设部和中国农业发展银行联合印发《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》，进一步明确了农业发展银行对于特色小镇的融资支持方式。农业发展银行可为特色小镇PPP项目提供中长期的政策性贷款，主要为支持特色小镇基础设施建设和相关特色产业发展配套设施提供低成本的信贷资金。

3.5融资渠道拓展

具备条件的特色小镇PPP项目，可从引入战略投资者、发行债券、ABS资产证券化、房地产信托投资基金（REITs）、定向募集等多个方面考虑，积极探索拓宽融资渠道，为特色小镇发展提供强有力的资金支持。

结束语

现阶段，我国城镇化建设已步入了全新阶段，各个城镇必须摆脱以往粗放式的发展模式，充分利用区域内的特色资源发展特色产业，以此来构建独具特色的城镇建设模式。而通过引入PPP模式，则可有效推动特色小镇的建设、发展和运营，建设“PPP+”特色小镇，为我国的新型城镇化建设打下坚实基础。

参考文献：

[1]苏海红，王松江，高永林.特色小镇PPP项目运作模式研究[J].项目管理技术，2017，15（6）：13-17.

[2]苏海红，王松江，高永林.特色小镇PPP项目运作模式研究[J].项目管理技术，2017（6）：13-17.