我国影子银行法律监管的完善

梁娅文

（一）制定相关的法律法规

依法治国，建设法治国家是基本方略，这就要求要以法律至上，在对影子银行的监管中也是一样的，首先就是要先制定相关的法律。美国于2010年公布了《多德一弗兰克法华尔街改革与消费者保护法》标志着对影子银行体系监管的开始，法案详细规定了监管的具体措施，主要包括三方面：第一，重点对私募股权基金以及对冲基金实施监管；第二，监管机构应严格执行监管措施，不能徇私舞弊，同时还要具备行之有效的危机处理方案；第三，大力扶持场外衍生品进场交易。这些监管措施对于我国制定影子银行的相关法律具有重要的借鉴作用。

我国现阶段还没有专门针对影子银行的法律法规，只有国务院办公厅发布的《关于加强影子银行业务若干问题的通知》，这个通知的效力位阶比较低，对于影子银行法律监管方面的好多事项都没有做出规定，缺乏可操作性，同时在现有的监管法律中涉及影子银行的有《中国人民银行法》《商业银行法》《信托法》《证券法》《保险法》等，这些法律对传统业务完全能达到监督、监管的效果。因此，应该加紧出台这方面的法律，进行专门立法，尽快完善信托、融资租赁金融业态相关法律制度，补充对私募基金，理财产品、民间借贷的监管内容。加强民间借贷活动监管，确立明确的监管主体和监管措施，，划定非法和合法的实体和活动的界限，对非法行为加大打击力度。

同时在金融领域也要关注消费者的利益，我国监管体系着重强调金融稳定与国家公共利益，忽视提高金融效率与保护自然人利益，一旦金融机构违法，所涉資产就会被收归国有，投资者就会血本无归。因此要制定相关的法律保证金融消费者的利益，仅仅依靠现有的《消费者权益保护法》是无法完全保金融消费者的利益，必要时还可以制定专门针对金融消费者合法权益保护的立法，保护金融市场的稳定。

（二）建立相关的监管机制

2008年金融危机以后，国际金融监管界就强调监管的全面性，即监管政策的实施范围涵盖整个金融体系包括正规金融体系和非正规金融体系），而不再是偏重金融体系的某一部分。对于影子银行的监管也应该是一样的，都应纳入监管边界之内。

对于具体的监管的思路可以分为不同的情形进行对待：首先，在没有中介机构介入的影子银行中，监管部门难以对影子银行的运行模式、业务体量、人员配备、市场规范等进行准确把握，此类影子银行基本上处于“失控”状态，投融资双方的资本交易往往处于私密状态，不存在公开化的机制，这对于监管者来说是一个挑战，重点是要讲影子银行透明化，蓬勃发展的互联网金融为处于黑箱状态的影子银行透明化提供了可能。以P2P为代表的互联网金融可以促使民间融资更加透明化和市场化，通过对P2P平台的信息披露监管，民间融资的价格、信息、现金流将可能更加透明。其次，对于有中介机构介入的影子银行来说，监管就包括了投资者、融资者和中介机构这三者，同时在监管中也要注意三者利益的平衡，就中国的影子银行来说融资者是推动金融活动快速发展的首要推动力量，因此在处理三者之间利益协调的时候要先将融资者利益放在首位。

我国现阶段对于金融活动的监管实行的是“分业监管”的模式，银监会、保监会、证监会各自承担着独立的监管职能，即银行业的监管主体是银监会，证券业的监管主体是证监会，保险业的监管主体是保监会。对于影子银行则没有相应的监管机构来进行有效的监管，导致出现了监管空白、重复监管、多头监管甚至监管竞合的现象。“混业监管”应当是对影子银行进行监管的方向，但是要实现“混业监管”不是一蹴而就的，需要，需要一步步实现，可以参照加拿大或澳大利亚，先建成部分统一的监管机构，等市场发育时熟后，再行集中。就现阶段来说，可以先在三会之外设立一个专门对影子银行进行监管的机构，负责影子银行的监管，在条件成熟后逐步向“混业监管”模式改革。

（三）加强信息披露

影子银行最基本的特点是资金交易信息不透明，这是其难以被有效监管的重要原因。FSB报告指出在数据信息匮乏的情况下，监管部门无法知悉影子银行真实状况，亦无法并识别风险。只有信息充分公开、减少监管盲区，才能及时发现、防范系统性风险。因此准确充分的数据与信息是进行金融监管之基础。

我国现在对于影子银行的信息披露程度很低，监管部门很难对其进行监管，这使的许多影子银行在利益的趋势下，进行不正当竞争，甚至一些还进行违法活动，这增加了我国金融市场潜在的风险性。因此我们现在鼓励金融创新的同时要加强对金融机构的监管，强化其信息披露，要不断地规范其信息披露机制，增强其运作透明度，为识别和评估系统风险提供基础依据。我国应该创建完整、全面的金融业数据系统，及时获取银信理财产品、表外业务、金融衍生市场、民间金融的信息，并由监管机构予及时充分披露，完善影子银行风险预警，预防系统性、流动性风险。

（四）推进完善影子银行的内控管理机制，建立影子银行行业自律机制

建立影子银行的内控风险机制，通过降低影子银行系统内在的脆弱性，实现规范影子银行治理之本。建立完善的内控风险机制，首先要在商业银行和影子银行之间建立坚固的“防火墙”，防止影子银行风险向商业银行的传导。其次是加强对资产证券化的管理，防止资产的过度证券化。最后要加强对金融机构操作风险管理，阻断风险从民间金融体系传递到银行。此外，还应当要求影子银行参照商业银行设定一定的资本金，在日程管理活动中调整自身的交易及管理行为，以保证符合风险指标，加强影子银行高级管理人员的问责机制，预防由于管理人员过度追求收益而带来酌风险及金融腐败问题。不可忽视的还有建立影子银行的行业自律机制，无论从节约监管成本提高市场效率，还是从影子银行自身发展的角度，行业自律都是最好的方式。

（五）加强国际合作

由于国际经济的快速发展，促进了跨国的合作与交流，跨国影子银行相互合作也越来越多，国与国间的金融界限愈加模糊，一国的金融波动不仅影响本国金融市场稳定，也会产生外溢效应，对与之关联的其他国家金融稳定造成冲击。IFM、BCBS、FBS等组织即由多国成员组成，且各国际组织间相互间交流紧密，数据共享。我国可以加强与其他国家金融监管部门交流合作，构建国际信息共享平台与风险预警机制，共同控制防范金融风险。

（作者单位：烟台大学）