建立更加有效的区域协调发展新机制

范文国

党的十九大报告明确提出实施区域协调发展战略，并且进一步指出“建立更加有效的区域协调发展新机制”。改革开放以来，历届省委、省政府都高度关注并着力解决区域协调发展问题，推动苏北地区社会经济取得了跨越性发展，南北差距呈不断缩小的态势。近年来，苏南、苏中、苏北的GDP年均增长率，城镇常住居民和农村常住居民人均可支配收入年均增速，苏北均高于苏南与苏中。但苏南、苏中、苏北的人均GDP、城镇居民和农村居民人均可支配收入仍存在较大差距，需加快建立更加有效的区域协调发展新机制。

建立更加有效的区域合作机制

区域合作机制是指区域内部各级政府以及非政府组织进行协商对话的各类平台，是实现区域经济、社会与环境一体化的基本途径。党的十九大报告指出，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。江苏有9个城市是长三角城市群的成员，其余4个城市是淮海经济区的成员。目前，长三角区域政府层面实行决策层、协调层和执行层“三级运作”的区域合作机制，包括“长三角地区主要领导座谈会”、“长三角地区合作与发展联席会议”、“联席会议办公室”和“重点合作专题组”。目前，淮海经济区市长会议是淮海经济区政府合作的主要机制。2017年6月23日，国务院发布通知原则同意2017年修订的《徐州市城市总体规划（2007—2020年）》，批复要求进一步加强徐州与淮海经济区相关城市的联动，服务江苏省域整体发展。

推进建立有效的区域协调发展合作机制，需要在多层次政府合作机制、非政府组织合作机制、区域生态补偿机制等方面进一步健全和完善。为此，首先要加快建立与完善多层次政府协调机制。淮海经济区要加快建立苏鲁豫皖4省省级层面政府协调机制和县级层面政府协调机制，长三角城市群要加快建立县级层面政府协调机制，沿海经济带与江淮生态经济区要加快建立相关市级层面和县级层面政府协调机制。其次要大力发展非政府组织协调机制。支持行业协会、商会、基金会、公益团体等社会组织利用其组织资源，通过社会动员、制度供给、资本投入等手段参与“1+3”功能区公共事务，成为维护区域市场秩序、减少区域利益冲突和优化区域资源配置的重要治理机制。此外，应尽快建立与完善全省区域生态补偿机制。探索科学评估区域生态价值的方法，加快建立横向生态补偿机制，对限制开发区域与生态红线区域给予合理的生态补偿，保障限制开发区域与生态红线区域居民、企业和政府的正当利益。

建立更加有效的区域扶持机制

区域扶持机制是指上级政府制定的各种扶持落后区域的政策措施，是推动落后区域快速发展、缩小区域差距的重要动力。从2003年开始，江苏推出“四项转移”政策，实施产业、财政、科技、人才向苏北转移，2011年以后，江苏为苏北5市陆续出台了“一市一策”，即支持徐州老工业基地振兴，加快淮安苏北重要中心城市建设，推进连云港国家东中西区域合作示范区建设，鼓励创建盐城国家级可持续发展实验区，推动宿迁发展实现更大突破。2013年江苏省政府又推出“六项工程”支持苏北全面小康建设，即脱贫奔小康重点片区帮扶工程、黄河故道现代农业综合开发工程、重点中心镇建设工程、苏北铁路建设工程、城乡供水与污水处理工程和科技与人才支撑工程。

区域帮扶政策推动了苏北快速发展，但从“四项转移”来看，对苏北产业和财政转移力度较大，而高层次人才转移力度较小；从“一市一策”来看，主要受益者是中心城市，落后县（区）受益较小。缩小江苏区域发展差距，需要重点扶持落后县（区）经济发展。一方面，调整优化“四项转移”。重点加强对苏北人才和科技创新扶持力度，全面提升苏北科技创新能力。进一步加大对苏北科技投入力度，在省级实验室、工程技术中心和产业研究院等平台建设方面也要向苏北地区倾斜。建立省内名校与苏北薄弱高校“一对一”帮扶机制，鼓励省内高校到苏北建设新校区和研发机构，鼓励省内高校与苏北企业形成产学研战略联盟，逐步形成以企业为主体的技术创新体系。支持苏北引进海内外紧缺人才、领军人才和创新团队，支持苏北创建国家重点实验室、国家工程实验室、国家级高新区和大学科技园。另一方面，推进“一市一策”向“一县一策”延伸。将人均GDP不足全省平均水平一半的苏北落后县（区）作为重点帮扶对象，深入研究这些县（区）存在的主要问题、发展条件和制约因素，对每一个落后县（区）制定有针对性的帮扶政策。

建立更加有效的区域互助机制

区域互助机制是指区域内部发达地区对欠发达地区实施的各种帮扶措施，是实现区域联动发展的重要路径。江苏制定了“五方挂钩”帮扶政策，即建立了省级机关、苏南县市、高校院所、各类企业对口苏北经济薄弱县挂钩帮扶的机制。四方对口的各机关、县市、院所、企业每年投入分别不得少于20万元、500万元、100万元、10万元，并且每年要保持一定增幅。到2017年，与苏北挂钩的省级机关单位90家、苏南县市21个、高校院所40家和各类企业114家。2006年江苏正式启动南北挂钩共建开发区，即在苏北或苏中地区省级以上开发区中，划出一定面积的土地，由苏南地区开发区负责规划、投资开发、招商引资和经营管理等。南北共建园区由首批10个试点园区发展到现在的45个，实现苏北省级以上经济开发区全覆盖，实现了苏北发展与苏南转型双赢。

就目前来看，南北共建的领域还较多局限于经济领域，且南北共建开发区面临着利益分配、考核激励、人才招引等方面的问题，需加快建立南北共建共享机制，同时扩大南北共建领域和范围。加快完善南北共建开发区体制机制，完善共建共享机制，建立健全多方联席会议制度，为南北共建园区利益关系者搭建协商交流平台，让共建双方达成利益分成协议，实现南北合作共赢。将共建园区建设纳入共建双方政府政绩考核，激发双方政府建设园区的热情。完善园区工作人员福利政策和发展政策，增强园区对人才的吸引力，激发园区工作人员的工作热情。

建立更加有效的区域协调发展实施机制

区域协调发展实施机制是指各类指导区域协调发展的政策性文件及其保障措施，是推进区域协调发展的基石。国家对长三角地区做过数次区域规划，其中，2016年国务院常务会议通过的《长江三角洲城市群发展规划》是引领扬子江城市群协调发展的纲领性文件。此外，长三角地区的各级政府通过合作机制达成的协议也是指导扬子江城市群协调发展的重要依据。淮海经济区各成员市通过政府合作机制签订合作协议。其中，《关于加快淮海经济区核心区一体化建设的意见》和《淮海经济区一体化建设重点工作方案》等是指导淮海经济区协调发展的重要内容。

考虑到目前部分区域发展缺乏规划引领，且由于缺乏统筹协调、评价考核全省區域发展的领导机构和办事机构，无法对全省的区域协调发展状况进行科学评价与有效监督激励，需要进一步强化组织领导、规划引领和考核落实。建立全省区域协调发展领导机构，负责处理全省区域协调日常事务以及对全省区域协调发展综合评价与考核。把区域规划作为引领区域协调发展的纲领性文件，统筹区域经济、社会和环境发展。按照各区域规划的要求，将协调发展的各项任务层层分解，落实到具体的地方政府和部门，明确责任人和时序进度，按照时间节点对各地方政府和部门进行考核。

（作者单位：江苏师范大学“一带一路”研究院、江苏区域协调发展研究基地）