建议由中国主导成立东海海洋保护区

马得懿

目前，我国海岸和近海面临着与日俱增的油污风险。这种风险随着海上贸易运输和海上资源开发活动的活跃而逐步增强。尤其是作为重要的渔区和远洋运输的航道，近期东海海域便见证了重大海上灾难。2018年1月6日20时许，巴拿马籍“桑吉号”油轮与香港籍散货船“长峰水晶号”在长江口以东约160海里发生碰撞，碰撞造成装有凝析油的“桑吉号”起火，导致重大船员失联、伤亡以及海洋环境污染。就某种意义而言，东海船舶碰撞事故，并非是孤立的和偶然的事故，系我国近岸和近海面临油污风险的集中反映。痛定思痛。虽然酿成东海船舶碰撞的主要原因和事故调查报告尚未公布，但是，毫无疑问，这次海难再次引发了有关方面对困扰国际航运领域令人棘手的诸多问题的反思。

历史上类似的海上重大灾难性事故举不胜举。今天的航运在不断重复昨日凄惨的故事。国际社会针对历史上数起重大航运事故，不断总结经验与教训，逐渐构建了防止、减损以及赔偿海上油污损害的法律体系。针对海上航行安全、环境保护、海洋生物养护以及其他人类共同利益面临的重大挑战，基本上已形成了系统的法律保障体制。然而，就我国海岸和近海而言，面临的油污风险和压力并未得到根本性缓解。

我国海岸和近海油污的法律应对体系目前尚以事后救济为主

作为贸易大国和航运大国，我国积极深度介入油污的国际法审议和缔结活动。一直以来，国际海事组织将“让海洋更清洁，让航行更安全”作为神圣的使命。一系列重大海洋环境灾难催生的国际公约均实施严格责任，只要造成了油污损害，除非存在法定的免责事由，船舶所有人必须承担赔偿责任，而忽视是否存在过错。为了从私法体系维护油污受害人的合法权益，国际公约体系设计了强制保险、直接诉讼以及连带责任等法律体制。即便是如此，法律保障并没有令类似的海难止步。

1967年3月18日，利比里亚籍油船“托里·堪庸”号在英吉利海峡触礁船体断裂，导致装载的大量原油泄漏到海洋，致使事故海域大面积污染。此案向人们提出两个基本问题：即沿海国是否有权对公海上发生的油污事件进行干预，以及如何保障油污受害人得到较充分的赔偿。1969年11月29日，原政府间海事协商组织通过两个公约，即《国际干预公海油污事件公约》和《国际油污损害民事责任公约》。为了解决受害人不能充分得到赔偿的缺憾，1971年11月29日，原政府间海事协商组织通过《1970年设立国际油污损害赔偿基金国际公约》，以加大海上油污损害赔偿的力度和范围。1994年10月2日，国际海事委员会第35届国际会议上，通过了《国际海事委员会油污损害指南》，以便统一油污损害赔偿范围和计算方式，有利于海洋环境的保护。船舶的大型化导致船舶燃油污染越发严重，2001年3月，在国际海事组织外交会议上，审议通过《2001年燃油污染损害民事责任国际公约》。针对海上有毒有害物质运输所造成的海洋生态损害问题，1996年4月，国际海事组织通过了《1996年国际海上运输有毒有害物质损害责任及赔偿公约》，该国际公约不仅适用于海上污染损害，而且也适用于海上火灾和爆炸损害的救济。不仅如此，海上油污灾难导致海难救助法的不断完善。1978年3月16日，在英吉利海峡航行的利比里亚籍巨型油轮“阿莫柯·卡迪兹”号，因舵机失灵而搁浅在法国西部海域，导致23万吨原油溢出。1989年4月15日至28日，国际海事组织外交大会通过《1989年国际救助公约》。该公约有两个亮点，其一是明确了船长签订海上救助合同的权利，其二是针对海洋环境救助，救助人有权获得特别补偿。总体上，海洋油污赔偿基本上形成了多层次、立体式法律救济体制。

然而，人们无法忘记，1991年在安哥拉海域发生的“ABT夏日”号船舶碰撞并引发了大爆炸，造成重大生命和财产损失。2010年和2017年墨西哥湾两次漏油事件让人刻骨铭心。究其主要根源，在于上述法律体系虽然健全并且富有体系性，但是，上述法律体制重在事后救济。这种体制无法有效应对海上油污损害带来的困境。

重视预防性举措，重在探索根本性和前瞻性对策

防患于未然。面对海洋环境污染的高风险，理性的人们希望将事故的防止置于首位，而不是在事故之后才寻求救济。东海船舶碰撞重大事故，带给中国的不仅是事故本身的原因调查、海上救助和清污以及可能出现的海事司法管辖等问题，更为深层次的问题是，作为此次航运事故发生海域的东海，对于中国渔业资源的养护与管理、海洋环境的治理、海洋地缘政治、航行安全以及其他重大海洋利益，具有重大影响。东海海域构成我国重要贸易港口诸如上海、宁波以及南通等的重要海上通道，亦是我国重要的渔区，中国作为此次事故的沿海国，应该在深层次上采取必要的应对举措。

笔者认为，船员的综合素质在防范海上油污事故中具有核心和基础地位。船舶碰撞的原因中船员的人为过失是造成船舶碰撞的首要因素。本次东海船舶碰撞发生时间为船时20时。按照国际航海习惯，正值船舶驾驶员值班交替时段，这是航海事故多发时段之一。作为特殊的从业群体，从事国际贸易运输的远洋船员，在国际商业交往、海上良好秩序维系以及海洋环境保护方面，承载着重要使命。然而，由于各种历史的和现实的因素，导致从事远洋船员这一职业的群体日益减少，从业群体的综合素质日渐不容乐观。国际社会意识到这一点，于2006年通过了《国际海事劳工公约》，从国际法层面维护国际海员的社会保障和尊严，构建船员“体面”工作的法治保障。我国于近期批准了该国际公约。

沿海国在海洋秩序中的地位需要落到实处。海洋自由的思想肇始于欧洲，并被1982年《联合国海洋法公约》所秉承和发扬。海洋秩序的变革和发展中，一直伴随着海洋自由与限制海洋自由的冲突与协调。进而，演变成船旗国管辖与沿海国管辖的对抗与协调。虽然国际社会尤其是全球性国际组织诸如国际海事组织为此提出了诸多具有创新的制度设计和举措，但是至今，沿海国在海洋秩序中的地位问题，仍然没有落到实处。比较典型的问题之一是方便旗船舶的监管至今仍然是一个难以解决的棘手问题。由于各国船公司趋利使然，导致船舶悬挂方便旗的船舶盛行，即以寻求经营的低支出、管理的低成本以及廉价船员的雇佣需求。这必然引发方便旗船舶的安全隐患无法彻底根除。1982年《联合国海洋法公约》力图通过“真实联系”以消减方便旗船舶给航运业带来的负面影响，但是效果并不明顯。在国际海事组织的主导之下，近年以来，沿海国管辖的力度和举措增强，但是如何协调船旗国管辖与沿海国管辖之间的冲突，仍然任重道远。东海船舶碰撞中的当事船舶之一桑吉号，就是悬挂方便旗经营的船舶。

构建海洋保护区，并且积极主导海洋保护区的构建，是我国应对海上油污风险的前瞻性对策。作为沿海国，中国有必要认真思考此次东海碰撞后，中国如何应对近海海域的重大风险问题。显然，针对海上重大污染风险的管控，预防重于事后的救济。设立东海海域保护区是可以思考的重要举措之一。在特定海域设立海洋保护区，正在日益成为国际社会或者特定国家展开海洋治理的重要的、有效的工具之一。世界范围内，一些海洋强国和相关国际组织，通过在特定的海域，包括领海、毗连区、专属经济区甚至是公海，以环境保护、航行安全以及海洋生物资源的养护和管理为目的，纷纷成立不同类型和种类的海洋保护区，旨在维护特定海域的海洋秩序。海洋保护区涉及诸多富有争议的国际法问题，比如公海自由与公海保护区的冲突问题、海洋自由的制度张力问题、海洋强国借机扩展海洋管辖权以及海洋自由中的弃权理论问题等。但是，通过海洋保护区以实现海洋治理正在日益成为趋势，相关海洋保护区业已积累了相关经验。作为海上运输最繁忙的海域之一，东海是世界上海洋油气勘探开发活动最集中的海域之一。这导致东海成为海上事故多发海域之一。然而，东海海上溢油应急合作等海洋环保合作程度很低。不仅如此，在东海海域我国与韩国和日本之间存在着海洋划界争端，东海环境治理的合作举步维艰。海洋的整体性和流动性，预示着海洋治理不是某一个国家或者某一个区域的责任，其内部生态的联动需要国际合作和沿海国强化其海洋治理的力度和举措。故此，以东海船舶碰撞事故为契机，中国主导成立东海海洋保护区，对于深化东海治理具有战略意义。当然，东海海洋保护区的保护目标、保护内容、保护机制以及国际合作问题，需要进一步研究。

编辑：黄灵 yeshzhwu@foxmail.com