拉美地区安全状况缘何不容乐观

2018-05-21杨志敏

人民论坛 2018年10期

关键词：拉美安全

杨志敏

【摘要】在拉美地区众多国家中，不乏安全状况良好的国度，但整体上看，犯罪率居高不下，一些区域和国家暴力犯罪活动猖獗，民众安全感普遍缺失。恶劣的安全状况既是政治、经济和社会多重因素所致，也归咎于国家治理能力不足，给拉美经济社会造成巨大损失。

【关键词】拉美暴力犯罪安全【中图分类号】D58 【文献标识码】A

拉美地区幅员辽阔、国家众多、国情各异。具体到各区域和国别，其安全状况差异较大。从整体来看，近年拉美地区安全状况虽有一定改善，但依然不容乐观。一些区域和国家情况尤其堪忧，暴力案件、毒品走私、跨国犯罪等问题尤为突出。

拉美地区安全状况总体不容乐观

安全感普遍缺失构成严峻挑战。根据全球最大城市数据库网站NUMBEO公布的2017年上半年《全球犯罪率指数国别（或地区）排名》，拉美国家不仅拔得“头筹”，而且在全球犯罪率最高的前10位中，拉美国家占5席；在前50位中，拉美国家占16席。而同期发布的《全球犯罪率指数城市排名》显示，最不安全的城市为拉美洪都拉斯的圣佩德罗苏拉市。在全球犯罪率最高的前10个城市中，拉美国家城市占5个；在前50排名中，拉美城市占19个。

与此同时，在有组织犯罪方面，拉美地区国家也在全球表现最差。根据世界经济论坛《2017—2018年全球竞争力报告》对“有组织犯罪”指标的评估，拉美一些大国或小国在全球137个国家和地区的排名中居后或垫底。其中，拉美最大三国巴西、墨西哥和阿根廷的指标全球排名分别为第121位、第134位和第105位；重要毒品产地“银三角”地区的哥伦比亚、厄瓜多尔和秘鲁为第131位、第83位和第129位；暴力“北部三角”三国洪都拉斯、危地马拉和萨尔瓦多以及委内瑞拉的两项指标排名垫底，分别为第136位、第133位、第137位和第135位。拉美国家俨然成了全球最不安全的地区之一。

拉美地区暴力犯罪活动一直较为猖獗。除了盗窃、抢劫等犯罪活动频发以外，拉美安全领域的另一个突出问题是暴力犯罪活动高发。尽管拉美各国安全情况存在差异，但长期以来整个地区在控制凶杀率方面表现乏力。据2015年拉丁美洲开发银行《为了一个更加安全的拉美：预防和控制犯罪的新视角》一书分析，2010年拉美地区有12.6万人被杀害，凶杀率为全球之最，且是新世纪以来全球同比惟一没有下降的地区。据该书统计，2009—2011年期间，拉美地区平均每10万人凶杀率高达27.9。而同期，非洲、亚洲凶杀率分别为18.0、3.9，欧洲和北美洲地区作为一个整体为2.5，大洋洲则仅有1.1。

在拉美地区所涵盖的北美（墨西哥）、中美洲、加勒比和南美洲四个区域中，中美洲可谓是暴力犯罪最为猖獗的一个区域。其中，由洪都拉斯、危地马拉和萨尔瓦多构成的“北部三角”地区，凶杀率堪称世界之最，且尤以洪都拉斯的形势最为严峻。虽然近些年该地区形势有轻微改善，但长期以来，暴力犯罪、腐败和贫困等问题已成为桎梏洪都拉斯社会发展的顽疾。

毒品犯罪活动禁而不止。拉美地区是全球主要的毒品生产、贩运和走私活动集中地之一。亚洲毒品产地“金三角”世界知名，而拉美地区则以哥伦比亚、厄瓜多尔、玻利维亚和秘鲁为中心的毒品产地“银三角”著称，该地几乎垄断了全球可卡因的生产。除了生产环节，毒品运输过程也充满暴力。在毒品经由加勒比或中美洲等路线运输至墨西哥等地，并最终走私到美国的过程中，在贩毒集团控制下所展开的争夺和暴力活动，对沿线国家和民众安全构成巨大威胁。此外，近年来墨西哥等国家内部出现的贩毒集团引发的暴力案件也有增无减。研究显示，贩毒与暴力犯罪之间的关系因毒品贸易的种类不同、毒品消费者或生产者身份差别、毒品产地区别等而存在较大差异。例如，拉美与亚洲虽同为全球主要毒品产地，但两地贩毒活动与暴力犯罪之间的关联程度截然不同。其中，拉美地区的贩毒活动与暴力犯罪之间呈显著正相关关系。由于拉美地区可卡因供应链主要围绕凝聚力较强、组织结构严密的贩毒集团而形成，所以贩毒集团内部或贩毒集团之间为争夺地盘，以及与政府对抗而进行的交火更易于引发致命性暴力活动。此外，贩毒集团为达到控制毒品市场等中长期目标而导致的暴力活动，也难以在短期内被迅速终结。据联合国《2013年全球凶杀问题研究报告》分析，在拉美地区，30%以上的凶杀犯罪由贩毒集团等帮派或有组织犯罪集团所为。

拉美地区安全状况难以改善的症结

经济社会发展严重失衡。拉美国家之间、国家内部、不同阶层之间发展水平参差不齐，贫富分化严重，贫困率居高不下。一些犯罪和暴力活动猖獗的国家更属于联合国认定的重债穷国之列。同时，过度城市化导致了城市就业岗位缺乏、贫困问题突出、社会治理难度加大等诸多“大城市病”，让大城市的犯罪率高企。而大城市大量存在的贫民窟成为毒品贩卖、枪支泛滥、犯罪猖獗的场所。有关案例研究显示，生活环境对犯罪倾向存在一定的影响。其中，贫困人口的暴力和犯罪倾向较高，家庭环境对个人的犯罪倾向也有一定影响。长期贫困被认为是哥伦比亚等国农民种植毒品作物的最根本原因。因此，在有效打击犯罪的同时，积极促进经济社会发展，是解决犯罪问题的根本办法。

政局波动加剧形势恶化。犯罪率与政局波动经常相互叠加。在委内瑞拉，暴力犯罪居高不下是严重的社会问题之一。但是，近年来随着委内瑞拉经济形势持续恶化，以及“府院之争”所引发的政局动荡，恶性暴力事件直线上升，国内社会和安全形势急剧恶化。2017年，有关组织依据犯罪率等情况将委内瑞拉列为全球最危险的国家。

在拉美地區，与毒品相关的暴力犯罪活动与冲突、恐怖主义和叛乱等相互加强。在哥伦比亚，自20世纪90年代中期开始，贩毒就成为反政府武装组织主要的资金来源。非法毒品贸易成为反叛和恐怖组织的资金来源和主要动力，这又进一步削弱了国家的法治建设、延续了犯罪和叛乱，使冲突更加暴力，并形成恶性循环。2016年以来，随着哥伦比亚政府与国内最大反政府武装“哥伦比亚革命武装力量”签署和平协议后，哥伦比亚国内形势趋于缓解。此外，巴西“无地农民运动”、墨西哥恰帕斯州萨帕斯塔农民武装力量、阿根廷“拦路者运动”等与政府的对抗和矛盾长期存在，这也成为流血冲突甚至长期社会动荡的因素。

国家治理能力严重不足。拉美安全形势长期处于高危状态，表明其国家治理能力尤其是社会治理能力和安全治理能力较弱，拉美国家治理体系建设需要加强。当前，拉美安全问题表现在腐败问题突出、司法体系不甚健全、执法力量严重不足、监狱设施严重缺乏等。有关统计数据显示，在犯罪率高发的拉美国家和区域中，“警务可靠性”在全球排名滞后。其中，墨西哥、洪都拉斯、萨尔瓦多和委内瑞拉等国家则是情况最糟糕的。事实表明，近年来拉美有些国家暴力犯罪率之所以有所下降，是加强包括警察队伍建设在内的执法能力的结果。此外，打击犯罪尤其是贩毒等跨国犯罪成本高昂，由于拉美与美国等最大毒品消费市场关联密切，仅靠拉美这个毒品产地一方的努力远远不够。因此，加强与有关国家携手合作，才能够有效提升安全治理能力和治理成效。

拉美地区安全形势不佳造成的负面影响

首先，给经济社会造成了巨大损失。犯罪暴力活动给经济社会带来直接和间接的成本。一项基于拉美地区的研究显示，包括医疗护理、生命损失、安全和司法开支等在内的直接成本方面，拉美地区犯罪成本大约相当于整个地区生产总值（GDP）的5%。尽管造成的间接成本难以计算，但有学者估计其相当于地区生产总值的10%。此外，犯罪和暴力活动给政府、社会和民众之间带来的信任危机是无法估计的巨大损失。

其次，成为营商環境不佳的一个污点。拉美地区恶劣的安全形势不但让本地居民和外国游客缺乏安全感，也对营商环境带来负面影响。犯罪和暴力导致的营商成本居高不下，不仅让国际投资者望而却步，也阻碍拉美国家自身国际竞争力的提升。根据《2017—2018年全球竞争力报告》统计，在“犯罪和暴力导致的营商成本”指标方面，巴西、墨西哥和阿根廷在全球排名分别为第132位、第131位和第114位；哥伦比亚、厄瓜多尔和秘鲁分别为第128位、第107位和第122位；危地马拉、洪都拉斯、委内瑞拉和萨尔瓦多处于全球成本最高的国家，分别以第134位、第135位、第136位和137位排名占据全球倒数前四位。这对于发展严重依赖外资、经济亟待升级转型的拉美国家来讲是极为不利的。

再次，对可持续发展构成挑战。犯罪活动高发、安全形势堪忧，对外影响国家形象和声誉，对内则引发民众对政府的不信任。在内外双重影响下，国家治理的难度进一步加大，国家确立的发展目标难以实现。当前，包括拉美国家在内的世界各国都在为实现《2030年可持续发展议程》所确定的17项可持续发展目标而努力。其中，与安全最相关的是议程目标16，即“创建和平、包容的社会以促进可持续发展，让所有人都能诉诸司法，在各级建立有效、负责和包容的机构”。根据拉美国家目前的安全状况，要实现这些目标挑战巨大，当然这在某种程度上也给拉美国家带来一定动力。

中拉双方卓有成效的安全合作

近年来，中方秉持“合作、创新、法治、共赢”的理念，与拉美国家政府及其执法机构等密切合作，共同致力于构建普遍安全的人类命运共同体。

一是中拉司法警务合作得到夯实。2016年，中国政府发布的第二份《中国对拉美和加勒比政策文件》明确强调要加强双方在安全和司法警务方面的合作。其中，强调要“加快刑事司法协助类条约签署进程，扩大打击犯罪和追逃追赃等领域合作。积极开展警务、检务交流与合作，加强和拓展双方在引渡、遣返犯罪嫌疑人和被判刑人移管以及违法所得查封、扣押、没收、返还等领域合作，协调双方在国际多边司法合作领域的立场，共同打击包括腐败犯罪、网络犯罪、毒品犯罪、经济犯罪在内的跨国犯罪以及恐怖主义等非传统安全威胁。加强民商事司法协助条约商签。积极推动中拉法院间开展司法交流与合作”。

二是先进技术合作助力拉美安全。中国与拉美国家在公共安全和应急管理方面开展了富有成效的合作。其中，中国企业与厄瓜多尔有关应急合作平台项目建成后，该国的犯罪率显著下降，并在地区治安排名上大幅度跃升。中国企业还参与了特立尼达和多巴哥、委内瑞拉以及玻利维亚等国公共安全一体化平台项目建设。据悉，通过引入中国的成功经验、先进技术装备，切实改善了拉美地区社会公共安全状况，增加了民众的安全感，提升了拉美有关国家政府和民众对中国的认可度。此外，中方还通过举办“拉美国家执法合作联络员研修班”等开展警务交流与合作。

三是跨国警务执法实现互利双赢。自中国开展“猎狐行动”追逃追赃以来，中拉之间合作密切。2014年，中国驻阿根廷使馆警务联络组与公安部“猎狐行动”赴阿工作组联手阿方执法部门等，成功规劝“猎狐行动”通缉的在阿三名逃犯回国接受法律的惩处。2017年，中国首次从秘鲁成功引渡外逃人员，为中拉引渡执法合作提供了宝贵经验。

近年来，有效保护海外华人华侨的合法利益、协助驻在国警方执法是新形势下中拉警务合作的一个重点。2017年，针对阿根廷布宜诺斯艾利斯省等地华人超市被敲诈、勒索事件高发的状况，中国驻阿使馆警务联络组陪同公安部工作组专程赴上述地区督办相关案件。双方通过构建执法合作平台，有效保护了当地华侨华人的安全利益。而为了适应秘中关系快速发展的需要，加强双方交流合作、共同打击和预防犯罪，拉美国家第一个驻华警务联络处——秘鲁驻华警务联络处于2017年在中国设立。

（作者为中国社会科学院拉丁美洲研究所研究员、博导）