北斗综合减灾与应急典型示范项目总体布局和进展经验

● 文 |民政部国家减灾中心 廖永丰

《国家综合防灾减灾规划（2016-2020年）》提出要加强国家自然灾害监测预警评估和风险管理能力建设，完善自然灾害监测网络，加强国家综合防灾减灾空间基础设施建设；加强国家防灾减灾信息化能力建设，充分利用卫星通信、广播电视、互联网、导航定位和移动信息终端等手段，提高信息上报、远程会商、公众服务和应急保障能力。推进北斗卫星导航系统在减灾救灾领域的应用，对于完善国家综合减灾业务信息管理与服务平台，带动地方减灾救灾技术装备能力建设，提升重大自然灾害的风险防范与应急处置水平具有重大现实意义。

一、实施背景

2014年2月，原总装备部、中华人民共和国民政部联合批复实施“北斗卫星导航系统国家综合减灾与应急典型示范项目”。项目聚焦国家减灾救灾重大业务需求，利用北斗系统的功能和特点，进一步完善国家综合减灾业务平台，研制减灾救灾专用北斗终端，选择天津、辽宁、上海、江苏、山东、湖北、陕西、甘肃、青海、宁夏等10个省（自治区、直辖市）开展成系统、成规模的示范应用。通过示范，破解民政减灾救灾行业在灾情信息采集监控、应急救援指挥调度、人员搜救和灾害信息发布服务等业务方面的技术难题，提升重大自然灾害应急救助信息保障能力。

项目的实施主要解决以下几方面的问题：

一是完善国家灾害信息管理与服务网络。经过多年的努力，按照“纵向到底、横向到边”的要求，我国灾害信息网络建设取得了较大进展，31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团的所有县级以上灾害管理部门已经实现了网络服务节点全覆盖，全国乡（镇）一级网络报灾已经基本实现。但是，广大基层城乡社区和西部偏远地区基础网络建设相对滞后，存在网络覆盖不全、灾情报送困难的情况，特别是西部偏远地区矛盾更为突出。这些地区自然灾害频发，是我国灾害应急管理的重点地区,亟待加强信息网络建设，消除网络覆盖盲区。

二是提升重特大自然灾害现场应急通信保障能力。天基通信是保障重大自然灾害现场应急通信的唯一有效手段。我国现有的灾害信息管理与服务网络依托地面宽带和蜂窝通信网络建设，灾后现场灾情采集报送、应急救援、现场灾情评估、救灾指挥调度、救灾物资调运、应急减灾信息服务等业务主要依靠手机提供应急联络。重大自然灾害发生后，地面通信网络往往发生一定时段的中断，各级民政部门对前方工作组及救灾物资的动态无法实时监控，前方工作组了解的突发灾情和灾区救助需求也无法及时上报。通信卫星掌握在国外机构手中，终端购置成本高，通信费用高昂，难以支撑地方应急减灾的现实需求，亟需建设低成本、广覆盖、高可靠性的天基应急通信保障网络。

三是增强灾害信息服务及基层技术装备能力。由于缺乏覆盖全国疆域、多网络融合的灾情信息网络系统及其配套减灾信息终端，我国的灾害信息服务系统发展水平相对滞后，尚未建立面向灾害信息管理人员、基层灾害信息员、社会公众的多层次的基于位置的服务（LBS）应急减灾信息应用服务技术体系。目前，面向基层灾害信息员的灾害预警信息发布、面向现场应急救援人员的灾害信息定向服务等业务主要依靠电话通知和手机短信，亟需建立基于位置的应急减灾信息应用服务平台。

二、总体布局

系统建设面向重大自然灾害灾前预警与灾中应急救援中，灾情信息采集、报送、管理、服务及救灾指挥调度等业务对空间位置信息的应用需求，充分利用北斗卫星导航系统的导航、定位、授时和短报文功能，建设北斗卫星导航系统国家综合减灾应用平台，研制部署北斗减灾信息专用终端，建设基层城乡社区北斗移动减灾技术装备网络，形成相对完善的基于北斗系统的LBS应急减灾信息应用与服务技术体系。

1.北斗综合减灾应用平台建设

根据我国现行的灾害行政管理体系，搭建“1+32”分布式的应用平台，研制部署统一的综合减灾业务软件系统，利用Web应用技术面向地（市）、县（区）和现场工作站提供定置业务应用，向乡（镇）和基层城乡社区大规模移动终端提供LBS移动应用服务，实现“部-省-地（市）-县（区）-乡（镇）-村（社区）”6级北斗综合减灾应用。系统建设实行“总体设计、两级部署、分级应用”的运行维护机制，总体技术架构分为4级：

部级主节点依托部级民政灾害管理部门建设，由北斗综合减灾业务系统与兼容北斗短报文功能的多网络融合通信平台构成。具备面向全国所有省级民政部门提供北斗终端管理、业务监控和信息服务的能力，终端管理容量70万，终端在线访问容量35万。

省级分节点依托省级民政灾害管理部门建设，省级节点与部级节点的基本功能、总体架构和业务系统应用基本相同，承担本省所属北斗终端管理、业务监控和信息服务功能，终端管理容量3万台，在线访问容量2.4万台。同时承担通过WebService向所属市、县民政部门的业务管理及应用提供在线服务的功能。

市、县级灾害管理部门通过工作站访问省级应用平台，实现对辖区北斗终端的管理、业务监控和信息服务。

现场部署车载移动信息平台、北斗移动灾害信息终端自组网、基层社区北斗移动灾情直报网络，实现现场灾情信息直报、现场多元灾害信息一体化采集报送、现场应急救助与搜救协同指挥、灾情信息的共享与服务等功能。

2.北斗减灾信息终端研发应用

面向灾害信息员、减灾救灾人员和救灾车辆，定置灾情直报型、应急救援型、车辆导航监控型等三型北斗专用终端，满足国家及地方各级减灾救灾部门在灾情报送、现场应急救援、救灾车辆监控和灾害信息发布服务等业务中对专用终端的需求。终端研制的总体技术要求是智能、便携、高集成、多通信模式融合，且能适应灾区复杂环境应用，能够支持终端APP定置应用。其中：

灾情直报型北斗减灾信息终端。主要用户是遍布全国城乡社区的基层灾害信息员，其主要功能是开展现场灾情信息的采集和报送，基于移动终端APP实现位置、指标、照片、文本等多媒体信息的一体化采集，通信制式以蜂窝通信为主，能够支持北斗短报文功能扩展。

应急救援型北斗减灾信息终端。主要用户是各级灾害应急管理人员和灾害应急救援人员，用于重大自然灾害现场应急救援、灾情核查评估、现场人员搜救等应用，其功能除兼具灾情直报型北斗减灾信息终端的所有功能外，还要求能够集成北斗短报文功能，具备灾区复杂环境作业能力和较长的电源续航能力。

车辆导航监控型北斗减灾信息终端。主要用户是应急救援车辆和救灾物资调运车辆，主要用于重大自然灾害救援和救灾物资远程调度与监控，其功能除兼具通用车载导航仪的所有功能外，还要求能够集成北斗短报文功能，支持地面通信网络中断后车辆的远程监控应用。

三、当前进展

2015年4月，民政部批复了示范工程初步设计方案，民政部、原总装备部在北京联合组织召开项目工作会。两年多以来，在中国卫星导航系统管理办公室等部门的大力支持下，民政部国家减灾中心会同天津、辽宁、上海、江苏、山东、湖北、陕西、甘肃、青海、宁夏等省（自治区、直辖市）民政厅（局），努力推进各项建设任务。目前，示范工程主体建设任务已经完成，正在努力推进各省业务化应用工作。

一是建成了民政北斗减灾运营服务中心。按照“1+32”体系架构，工程建设了以民政部国家减灾中心为主中心、各省（自治区、直辖市）民政厅（局）为分中心的北斗减灾运营服务系统，获准授权开展全国北斗终端的注册、管理和短报文收发服务。系统分部-省两级部署，以省为主，各省北斗通信及用户数据同步汇集到部主中心。国家减灾中心负责整个大系统的维护，实时监控全国各省分中心设备运行和网络通信状态。

二是定置并配发了三型北斗终端。面向灾害信息员、救灾专用车辆、减灾救灾人员定置了灾情直报型、车辆导航监控型、应急救援型等三型北斗终端，面向10省（自治区、直辖市）采购配发三型终端总计4.5万台。如图1所示。

图1 北斗减灾信息终端

三是建成了部-省两级北斗减灾应用平台。中心部级平台部署于民政部国家减灾中心，能够支撑全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团服务的需求。省级平台部署于省级民政厅（局），具备支撑本省所有终端管理及应用的能力，并通过Web应用支撑所有地市和县区的业务化应用。工程主要完成了10个示范省份硬件平台的建设。在辽宁省，通过增配卫星通信设备和北斗定位设备，改建了一辆救灾指挥车，实现了卫星通信与北斗应用的融合。省级平台部署的北斗指挥机设备如图2所示。

图2 省级平台部署的北斗指挥机设备

四是研制了1套北斗减灾业务软件。软件包括灾害信息采集监控、现场人员搜救、应急救援指挥调度、灾害信息发布服务和业务保障等5个子系统，同时针对三型终端开发了22个配套的APP。系统分部-省两级部署，能够支撑部-省-地（市）-县（区）-乡（镇）-村（社区）6级减灾救灾业务应用。

五是制定了1套标准规范。针对三型北斗终端的设计、生产、测试和北斗减灾应用平台建设制定了5项技术标准。针对减灾救灾典型业务应用，制定了6项业务操作规范。为全国各省采购北斗终端、建设北斗平台、开展减灾救灾业务应用提供支持。

四、经验总结

北斗减灾应用系统自2017年5月开始上线试运行。截至2017年底，天津、辽宁、上海、江苏、山东、湖北、甘肃、青海、宁夏等省（自治区、直辖市）民政厅（局）总计向市、县民政部门及乡镇配发各型北斗终端超过4.5万台，将北斗应用推广纳入到各省灾害信息员培训科目。民政部印发了《民政北斗减灾信息终端使用管理暂行办法》，10个示范省份全部结合本省实际出台了北斗终端管理办法的实施细则。部分省份探索建立了北斗终端业务运维保障机制，解决了终端业务数据通信保障难题。为推进北斗终端深入应用，部分省份出台措施，将北斗终端应用与市、县灾害管理绩效考核挂钩。

民政部高度重视北斗示范项目成果的推广工作，在全国性民政减灾救灾业务会议或培训班上安排专题报告介绍北斗减灾应用情况，在北斗示范项目带动下，许多省份希望能在本省减灾救灾工作中推广应用北斗，选择灾害高发、频发区域推广部署北斗终端。截至2017年底，全国已经部署或正在建设北斗减灾应用平台的省份达16个，具有短报文功能的北斗终端装配量将超过1.8万台。

全国北斗减灾应用推广的总体思路是建成“1+32”的部、省两级北斗综合减灾应用与服务平台，建成覆盖城乡社区的北斗移动减灾技术装备网络。下一步，在配合10个示范省份深化北斗减灾救灾业务化应用的同时，引导全国其他省份推广应用北斗工程建设成果，搭建省级北斗应用平台，面向灾害高风险区域配发北斗终端。民政部国家减灾中心将为各省的推广应用提供应用软件和技术标准支持，同时为各省协调北斗终端入网注册和短报文运营服务工作。

北斗综合减灾示范工程能顺利实施并带动全国各省份积极参与应用推广工作，主要得益于三方面的有效做法：首先是民政部的坚强领导和大力支持；其次是组建了民政减灾救灾行业自主管理的北斗分理服务中心，便于全国数据和业务的管理及终端推广；三是工程建设全行业统一规划、集中实施，全国统一标准、统一培训、统一运维。