导航立法：直击“痛点”，建设“法治北斗”

● 文|北京航空航天大学军民融合政策法规研究中心 杨君琳

党的十九大报告明确指出，“全面推进依法治国总目标是建设社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。北斗卫星导航系统，作为国家重大时空基础设施，是军民融合的典型工程，涉及国家安全和经济社会发展的方方面面，关系到国内国外“千家万户”的切身利益，必然要求运用法治思维和法治方式进行建设。因此，要按照建设“法治北斗”的目标要求，加快构建我国卫星导航的法规制度体系、法治实施体系、法治监督体系和法治保障体系，将北斗卫星导航建设、发展、推广、应用的每一个环节都纳入法治轨道，保障国家卫星导航系统依法建设、依法管理、依法运行。

一、我国卫星导航政策法规建设状况

一是统筹规划，国家层面总体部署相继出台。北斗卫星导航系统受到了党中央、国务院、中央军委和地方各级政府的高度关注，相继出台了一系列促进和推进北斗卫星导航系统建设、发展、推广、应用的政策制度。2012年中华人民共和国科学技术部发布《导航与位置服务科技发展“十二五”专项规划》，对我国导航与位置服务科技发展进行了总体规划，明确了发展目标、重点任务和保障措施；2013年9月26日，国务院办公厅印发《国家卫星导航产业中长期发展规划》，从国家层面对卫星导航产业长期发展进行了总体部署，提出了相关政策法规方面的总体要求，为北斗产业发展提供了国家宏观政策指导；2014年1月，国务院办公厅发布《关于促进地理信息产业发展的意见》，加快北斗卫星导航系统在民用领域的推广应用和产业化发展，维护国家安全和利益。

二是政策先行，部门行业区域指导性文件相继出台。如2005年国家发展和改革委员会、原国防科学技术工业委员会联合发布《关于加速推进北斗导航系统应用有关工作的通知》；2007年国家发展和改革委员会与原国防科学技术工业委员会联合发布《关于促进卫星应用产业发展的若干意见》；2008年工业和信息化部出台《卫星导航应用产业“十一五”投资指南》； 2013年8月，国务院发布《关于促进信息消费扩大内需的若干意见》，明确将北斗应用作为国家重点培育的信息消费领域予以支持；2013年中华人民共和国农业部、中华人民共和国财政部联合印发《2013年农业机械购置补贴实施指导意见》，将农业用北斗终端（含渔船用）列为精准农业设备，列入农业机械购置补贴目录；2014年国家测绘地理信息局出台《国家测绘地理信息局关于北斗卫星导航系统推广应用的若干意见》。此外，北京、上海、深圳、湖北等地区先后出台了相关北斗卫星导航实施方案，提出各地区北斗政策法规建设的具体举措。

三是立法提速，卫星导航法规建设空白正在填补。鉴于我国北斗卫星导航系统的特殊战略地位，我国近年来已经同步启动该领域的专项立法工作。根据2016年4月国务院办公厅发布的《国务院2016年立法工作计划》，该计划将《中华人民共和国卫星导航条例》（以下简称《条例》）列入“有关实施国家安全战略维护国家安全的立法项目”。当前，由杨长风总设计师为组长、从国务院有关部门和中央军委机关有关部门共20多个单位抽调专家组成的起草工作组，经广泛调研和座谈研讨，已基本完成《条例》的草案拟制工作。

虽然在卫星导航法规制度建设上有一些成就，但总体看，我国卫星导航立法严重滞后于北斗系统建设和应用的发展，北斗系统缺乏配套的法治保障措施是最大的“痛点”，未来法治体系不完善将成为制约北斗走向世界的重要瓶颈。单从立法上看，法规制度就存在着顶层法规缺位、法规体系缺失、规范性文件的质量和效力不高等问题，与依法治国以及北斗系统规范化建设与产业化发展的需要不相适应，还没有构建出一个层级清晰、门类齐全、相互配套、和谐统一的卫星导航法规制度体系。

一是立法缺乏顶层设计。国家尚未对卫星导航法规体系的主要架构，与现行的国家法律、法规、军事法规的关系，与卫星导航国际条约的关系以及有关卫星导航的配套法规制度等进行立法顶层设计。法规政策分散化、碎片化、不统一的问题仍比较突出，尚没有形成制度建设上的合力。

二是立法存在空白缺项。在我国各级组织机构颁布的各类文件中，尚未明确北斗卫星导航系统的法律地位，尚未对北斗导航系统及终端产品的服务内容、质量标准、生产标准等作出明确统一规定。法律地位不明确，产品服务质量标准模糊，不但直接影响北斗卫星导航系统的推广和适用，也严重干扰北斗卫星导航服务的提供者、产品终端生产者的正常生产管理秩序。

三是管理模式体制尚未理顺。当前卫星导航管理体制存在多头管理、管理权责划分不清等问题，在跨境、跨国应用管理等方面仍存在一定的模糊空间，在服务开通、数据传输、安全保护、频谱信号保护等方面尚无法完全适应行业的需要。

二、卫星导航条例起草工作有关情况

《条例》是全面规范国家卫星导航系统的建设和应用管理以及规范外国卫星导航系统在我国应用管理的综合性国防行政基本法规，也是实施军民融合发展战略、构建军民融合式卫星导航法律制度的专项国防行政法规，同时又是构建军民融合法律制度体系的重要组成部分。加快制定《条例》对于完善卫星导航管理体制、填补卫星导航立法空白具有重要意义。

1.制定《条例》刻不容缓

首先，北斗系统的建设和管理需要通过立法加以规范。北斗系统建设工程量大、涉及部门多、管理项目种类多而繁杂，因其技术性与专业性强的特征，对相关部门的管理与协作提出了较高的要求。因此，确保北斗系统管理高效而规范，需要国家顶层法律、法规和规范性文件予以明确规定。

其次，北斗系统的应用和推广也离不开政策法规的引导和规制。近年来，伴随着北斗应用产业的迅猛发展，与之相关的政策法规相对滞后于产业现状。北斗产业的发展既要扶持、也要引导和规制，具体制定什么样的政策能够更好地帮助中国企业迎接挑战、在国际竞争占据有利地位仍需要进一步研究；与此同时，如何制定合理政策，规避企业风险，营造良好的竞争与合作环境也是下一步北斗应用领域政策法规制定需要关注的重点和要点。

再次，推进北斗军民融合深度发展也急需法律制度的保障。目前，北斗政策法规、标准知识产权等不健全、不配套、不衔接，造成“民参军”“军转民”渠道不顺畅，需要相关政策和法律法规更好地指导和规范北斗军民融合的建设、管理和应用。

最后，北斗开展国际发展与合作更需要国内立法支撑。随着我国“一带一路”倡议的深入推进，北斗技术和北斗产品将进一步与国际接轨，为了保障我国卫星导航技术能够有效实现与其他卫星导航系统的兼容与合作，更好地走向国际市场，这就要求我们遵循国际规则，制定相应的法律法规，为北斗在国际层面开展合作保驾护航。

2.《条例》的立法进展

《条例》自列入国务院立法工作计划以来，起草工作受到了党和国家、军队有关部门的高度重视，多次听取《条例》的起草情况汇报，充分肯定研究起草成果，并提出“条例是国家立法，一定要站在国家的高度进行立法”。一年来，起草工作组严格按照科学立法、民主立法、依法立法的要求，有序推进《条例》的立法工作。

一是依法立法——依法定职权和程序立法。作为国家重大时空基础设施和军民融合的典型工程，习近平总书记曾就北斗系统建设及法治保障提出明确要求。原总装备部也连续将《条例》列入年度立法计划，开展相关的立项论证工作。2016年《条例》正式列入国务院立法工作计划，列为“有关实施国家安全战略维护国家安全的立法项目”，由北斗重大专项领导小组成员单位共同起草。2016年由北斗重大专项领导小组成员单位和《条例》起草支撑单位——北京航空航天大学共同组建的起草工作组正式成立，《条例》的研究起草拟制工作全面启动。

二是民主立法——广泛听取各方意见。一方面，密切关注和吸收来自各方面包括两会代表的声音。自2012年以来，历次全国两会召开期间，均有代表就卫星导航系统建设、应用和管理提出意见建议，甚至有提出北斗立法的意见建议。起草工作组对收到的这些意见建议，均认真地进行了梳理、研究和回访；另一方面，起草工作组充分利用北斗官网、官微，向全社会公开征集社会各界对卫星导航立法的意见建议；第三，起草工作组还在收集资料的基础上，采用“走出去，请进来”的方法，不但深入到卫星导航建设、应用、管理的一线广泛开展调研，同时先后50多次邀请北斗各个领域的专家，以座谈会、研讨会的形式，广泛听取专家对立法的建议。

三是科学立法——深入实际调查研究。“没有调查，就没有发言权”。为了掌握国内外卫星导航立法的实际状况和现实需求，一方面，立法起草小组先后组织人员翻译、整理了上百万字的国外立法资料，通过比较研究，汲取可供参考的有益经验；另一方面，起草小组采用多方论证、实地调研的方式，先后到数十家卫星导航相关的机构，开展调研，收集了大量第一手珍贵资料；此外，为了解决立法中一些重难点问题，起草工作组采用专题研究的方式，为《条例》的制定和问题的解决寻求理论支撑。

一年多以来，《条例》起草工作坚持问题导向，从中国卫星导航的实际出发，梳理出中国卫星导航立法在体制机制、权限划分、权利义务分配、职责分工等方面面临的问题，直击阻碍卫星导航发展的“体制痛点”，找准影响卫星导航建设的“制度难点”，疏通制约卫星导航应用的“政策堵点”，坚持从实际出发，集中智慧寻求制度上解决问题的途径和办法，以确保《条例》起草的质量。

三、建设“法治北斗”的几点设想

《条例》的最终出台解决的只是有法可依的问题。从中国卫星导航长远健康发展看，还必须以此为起点尽早着手“法治北斗”建设之路。为此，必须紧贴北斗建设和应用实际需要，从法规制度体系、法治实施体系、法治保障体系和法治监督体系全力建设“法治北斗”，最终形成科学合理、有序运行、高效权威的北斗卫星导航法治系统。

一是构建完善的北斗法规制度体系。完善卫星导航法规制度体系，要注重科学筹划、加强顶层设计，坚持立法先行，尽快公布《条例》，相关配套规章同步进行，发挥立法的引领和推动作用，形成层次关系明晰、类别划分合理、规范具体明确、内容和谐统一的卫星导航法规制度体系，解决卫星导航系统在各个层次、各个方面有法可依的问题。

二是构建高效的北斗法治实施体系。构建高效的北斗法治实施体系，就要坚持依法管理卫星导航系统，抓好各项法规制度的贯彻执行，明确各级机关各个部门的职责权限，完善法规制度贯彻执行的程序，严格责任追究和问责机制，着力提高卫星导航法规制度的执行力。同时，做好卫星导航涉法涉诉工作，尤其是做好北斗涉外诉讼应对，善于运用司法手段维护好国家利益。

三是构建严密的北斗法治监督体系。北斗的建设、管理和应用，涉及十分复杂的权力主体和权利主体，相关法规制度的落实离不开有效的监督。要加强对北斗建设、发展、运用、推广等各个领域、各个环节的权力监督，进一步强化法律对权力运用的监督，防止北斗建设管理中权力失范、权力腐败；要突出对相关运营方和企事业单位执行法规制度的监督重点，加大监督力度，完善监督机制，提升监督能力；要加强针对北斗的违法犯罪惩治力度，监督相关执法和司法机关依法履职尽责，以更加有力有效的法律监督促进形成严密的北斗法治监督体系。

四是构建有力的北斗法治保障体系。构建有力的北斗法律保障体系，就是要面向北斗导航用户，运用各种方式开展北斗法治宣传教育，适时组织各种法治培训，强化法治理念和法治素养。要激励国内外卫星导航法治理论研究，有计划、分步骤地开展卫星导航法治理论和实践问题，广泛开展卫星导航政策法规国际合作与学术活动，加大国际交流和法理斗争力度，抢占全球卫星导航的战略制高点和国际条约制定的话语权。建设北斗政策法规的智库平台，吸收精通国内法、国际法的高端综合型卫星导航法律人才，开展卫星导航的战略和政策导向的前瞻性、战略性、创新性研究，支撑解决卫星导航各个阶段各项工作面临的各种法律问题，使卫星导航法治建设方方面面都得到有效保障和落实。