《水利系统企事业单位职工代表大会规定》落实情况的调研和思考

2015年，中华全国总工会和水利部联合下发了《水利系统企事业单位职工代表大会规定》（下简称《规定》）。为了解全国水利系统贯彻落实《规定》情况，中国农林水利气象工会开展了专题调研。调研内容主要涵盖工会基本情况、职代会开展情况两大内容，其中职代会开展情况又分为基本情况、职工代表、职代会职权落实情况、对职代会作用发挥的评价、职代会组织规则、职代会工作机构和落实《规定》情况等七个方面，得到了较为详实的数据。现将有关情况报告如下。

基本情况

本次调研所涉及的374家单位中，参公单位54家，事业单位276家，企业单位44家。覆盖职工95932人，其中参公编4148人，事业编46111人，企业编33544人，编制外12129人，入会人数92244人，总入会率96.15%。综合统计数据和实地反馈后，发现水利系统职代会建设呈现以下特点。

建制普遍规范，覆盖率尚需提高。374家单位按职代会状况可分成三类，一是无职代会有96家，占比26%；二是有职代会但不完善有98家，占比26%；三是职代会正常或较好有180家，占比48%。总计278家单位建立了职代会，覆盖率为74%。所有单位职代会平均开始年份为1997年，4.4年一届，每年召开职代会1.3次；能连续换届的227家，占比81.6%；制定有职代会实施细则的202家，占比72.6%。

从职工代表的选举来看，代表总数（包括职工大会）11823人，比例为12.3%，平均任期4.5年；直接选举代表的224家，占比80%，职工代表和会员代表分别选举的58家，合二为一的215家。代表中普通职工、中层干部和领导的比例分别为58%、32%、10%，其中女工占比为26.2%，绝大多数单位中层以上管理干部代表比例高于20%。另外，代表文化程度明显提高，大专以上、高中专及初中以下分别占比为86%、11%、3%。有25家企事业单位还选有职工董、监事，其中：董事62人，监事46人。

从职权落实情况来看，大部分单位的职代会都能参与单位各项工作的制订和监督，如75.7%的能听取、讨论和审议单位工作报告，71.1%的能民主评议领导干部，64.2%的能讨论审议单位发展规划、重大改革方案并作出决议，半数以上的职代会能对制度落实、福利待遇、提案办理等方面进行民主监督。

调研显示，水利系统已建立职代会的单位大部分都能按照《规定》要求开展相关工作。但仍有26%的单位没有职代会，12%的单位连工会组织都不健全，需要引起我们的高度重视，继续加强工会组织、制度建设。

职代会运行多数较好，但各单位状况参差不齐。调研显示，职代会在促进单位民主决策、构建和谐劳动关系、维护职工合法权益等方面都发挥了突出的作用，比例分别达到了93.7%、94.6%、97.3%。职工意愿表达渠道通畅，通过议题、工会、代表等渠道表达的比例分别为75.2%、81%、70.7%，仅有2.4%的职工感觉表达不畅。

按所属系统来看，流域单位得分情况最好，特别是下属事业、企业单位，紧紧围绕职工“四权”下功夫，拓展和加强了职代会的实权。按单位性质来看，企业单位得分情况最好，事业单位次之，参公单位得分最低。

《规定》对职代会建设推动明显，促进了基层工会工作创新开展。调研显示，全国水利系统单位普遍认为《规定》具有水利行业特点，有较强的针对性和操作性，对本单位的职代会制度建设有很好的指导性、规范性，促进了水利系统职代会健康良性发展。《规定》颁布后，先后有36个单位新建立了职代会制度，占比达12%。此外，《规定》对已建立职代会的单位也发挥了积极作用。

问题及成因

《规定》颁布两年以来取得了不少成果，但也存在着一些问题，总计还有36%的单位未能完全正常开展职代会工作，主要集中在以下几个方面。

参公单位（机关）职代会制度落实较差。调研发现，流域、省厅和地方系统54家水利机关单位中只有27家开展了职代会工作，占比50%；能完全正常开展职代会工作的仅15家，占比仅28%。其他单位均未能按照《规定》或《机关工会工作暂行条例》开展职代会或会员（代表）大会工作。

造成这种现象的主要原因：一是机关单位属于行政机关，工作靠规章和上级指令，干部要上级委派，各项经费使用要上级批准，许多领导认为没有什么事务需要靠开职代会讨论决定。二是职工积极性不高，对自己的直接领导提意见都有畏难情绪，工资福利又较事业和企业单位为好，即使小有不满也就算了，认为单位事自有领导操心，又涉及权限，关心多了不大好。三是缺乏支持，陕西省水利厅机关工会原来也开展过对领导班子测评，但党委和上级不认，测评结果就成了烫手山芋，既无处交也不敢公示，最后只能取消了对领导班子的评议。

地方水利系统单位职代会开展率低。在所调查的地方水利单位中，工会组织不健全的就有41%，未开展职代会的高达68%，能完全正常开展职代会的才14%。

原因就在于，一些省水利厅虽也向地方水利部门转发了《规定》，但限于管理体制，对他们既不能像对直属单位那样提出具体要求，也无法过问职代会工作情况。而地方总工会又与产业工会是两个系统，没有要求地方水利系统工会贯彻执行针对产业工会的《规定》，所以地方水利系统职代会工作就成了死角。此外，工会干部普遍感觉压力很大，大多数基层工会都面临着经费不足、工会干部不足、职工思想波动大的困难，致使工会工作仅仅停留在搞搞福利、搞搞活动。还有不少工会负责人认识有误区，觉得单位矛盾多，组织开展职代会工作不易，没有意识到工会组织不健全和职代会工作不力是导致单位矛盾多、工作难推进的重要因素之一。

部分基层工会对《规定》不熟悉。通过问卷调查了解到，在影响单位职代会正常开展的原因中，比较集中反映的是对职代会工作和《规定》不熟悉、难以把握，遥遥领先于其他四个原因。在地方水利部门实地调研时，有不少基层工会干部反映收到《规定》后也不知道如何搞职代会，且没有参加过相关业务知识培训，在没有硬性规定的情况下就没开展。有的即使开展了也感到心里无底，单位领导、职工一质疑就放弃了。所以也就出现了不同地区、系统的水管单位职代会工作情况出现了明显差别，有组织培训、经验交流、工作考核的工会，职代会工作水平普遍较高，没有的就较低。

推进建议

职工代表大会是组织职工参与和开展民主管理、民主监督，促进科学民主决策，保障职工的知情权、参与权、表达权、监督权的重要平台，是产业工人政治地位的制度保证，要以职代会制度为抓手，进一步加强基层职代会建设。针对目前水利系统工会开展职代会工作存在的问题，特提出以下建议。

提高对工会及职代会工作重要性的认识。水利系统各级党委要进一步提高对工会重要性的认识，强化党对工会的领导，配齐配强工会主席和干部，为工会开展工作提供有利条件和资源配置；将建立健全职代会制度列入党委的工作日程，作为党的建设和班子建设的重要任务之一，支持职代会履行各项职能，接受职工群众的民主监督。特别是在水利系统机关单位，应在健全工会组织的同时，加快建立职代会制度，反映机关职工意见建议，促进机关内部事务公开，构建和谐党群、干群关系。各流域工会、各省级水利厅工会也要继续主动关心、积极指导下属单位的工会和职代会工作，加大《规定》的学习宣传力度，开展专项培训，帮助基层工会干部理解透彻、熟练掌握有关职代会的业务知识，确保职代会正常运行、开出实效。

积极推进产业（行业）工会建设。深入推进产业工会工作创新发展，全面提高产业工会工作水平，进一步加强水利系统行业工会组织建设。通过建立行业工会，将地、市、县级水利局工会整合起来，一方面可以督促未成立工会的地方水利部门建立工会组织，另一方面可以理顺已建立工会与上级工会的组织关系，密切双方的工作联系，推动工会各项政策落实到位。行业工会可通过两种方式组建运行，一是在省级总工会成立农林水利气象系统产业工会，或是将水利行业划入现有的产业工会；二是依托省（市）水利（水务）厅（局）工会，委托他们履行行业工会职能，视为省级总工会的派出机构。省级行业工会接受地方总工会领导，同时接受中国农林水利气象工会领导，向下统合厅（局）直属单位工会及各地、市、县级水利局工会。在保证产业和地方相结合的组织原则基础上，便于产业工会政策在基层工会的贯彻实施，这将是破解水利系统地、市、县以下基层单位工会组织及职代会建设薄弱难题的有效举措。建议地方总工会加强对产业工会相关政策规定的宣传推广工作，特别是对重点工作要加大培训、考核力度，形成产业与地方步调一致、共同发力的良好工作格局。

加强对《规定》落实的监督考核。建议水利系统上级行政主管部门把基层单位工会和职代会工作纳入单位目标责任制考核范围和对党委责任制考核范围，规定对领导班子的民主评议必须以职代会的方式由职工代表进行评议。上级工会组织也要对所属单位落实职代会制度情况进行检查督导。对于工会和职代会工作不达标的要督促整改，对工作突出的要予以表彰和宣传推广。考虑到水利行业的特殊性，对于参公、事业和企业编制不同的单位可有针对性地制定详细明确的职代会工作清单，依据《规定》来明确单位具体什么事项必须向职代会报告；明确什么规章必须由职代会审议通过；明确什么分配方案和资金使用方案必须由职代会决定，以便于基层工会遵照清单严格执行，也便于上级工会和同级党委对职代会工作的检查。