我国地方政府公共危机决策能力提升研究

周永新

摘要：进入新世纪以来，受国内外各种因素影响，我国公共危机事件日益增多，严重威胁社会和谐与经济发展，作为公共危机的主要决策者，政府的决策能力对公共危机的应对与化解有着至关重要的作用。文章基于此，首先概述了公共危机决策能力的内涵与构成，继而指出了地方政府公共危机决策能力中存在的问题，最后就如何提升地方政府公共危机决策能力提出了针对性的建议。

关键词：地方政府 公共危机 决策能力

中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2018）05-0232-02

改革开放四十年来，我国取得了举世瞩目的成就，不仅经济体量一跃成为世界第二，经济质量更是不断提升。但在高速发展的同时，不少社会问题也日益凸显，典型的有征地拆迁补偿问题、城市治理问题、环境污染问题、医疗养老问题、子女教育问题等。因此类社会问题而导致的公共危机已然成为危害社会稳定的重要因素。公共危机具有突发性、扩散性、破坏性，特别是在信息技术不断发展的今天，细微的社会问题如果处理不当，很容易酿成巨大的社会矛盾，导致公共危机。因此，提升地方政府公共危机决策能力，不仅是构建和谐社会的必然要求，同样是维持政府公信力，提升政府执政能力的客观需要。

一、 地方政府公共危机决策能力概述

公共危机是危机的一种形态，在很多语境下，危机和公共危机的内涵以及使用方式相通。當然，与公共危机并列的还有国际危机、企业危机乃至个人危机等。公共危机事关公共利益，是公共利益受到威胁或者社会价值观念以及运行功能受到严重挑战时的一种状态，其关注点多为公共安全、公共秩序、公共财产等，在很多时候可以与突发事件的概念互用。常见的公共危机类型有自然灾害型、利益失衡型、权力异化型等数种。公共危机具有突发性、迫切性，急需当政者作出合理的决策，以防止危机的扩散与恶化。因此，公共危机决策能力就显得极为必要。公共危机决策能力指决策主体，在一定的约束条件下，为了控制危机的蔓延而制订并实施危机处理方案的能力。与常规决策相比，危机决策不仅难以严格按照程序开展，且必须因地、因时地予以调整。就当前地方政府公共危机决策现状来看，决策能力至少需要包括风险信息分析研判能力、危机应对预案制定能力、灵活应变与统筹协调能力等。

二、 地方政府公共危机决策能力存在的问题

（一） 公共危机决策风险意识薄弱

当前，我国进入高风险社会，各种不同的公共危机潜藏于社会表面之下，一旦导火索点燃，便很可能爆发。对此，地方政府作为公共危机管理者，必须具有相应的风险意识，能够在危机爆发前以及危机状态尚未扩大前，及时有效地采取抗风险措施，尽可能降低危机的范围以及影响。但很少政府能够做到此点，就以基础设施建设为例，不少地区基础设施建设存在好大喜功的问题，存在重大生产安全隐患，但政府并没有重视，容易引发各类安全事故，导致公共危机。在社会转型不断深入的今天，群体性事件发生的频率与规模日益增加。很多群体性事件在大规模爆发之前已经有一定的苗头，此时，政府如果具备较高的危机意识与风险意识，及时有效地与群众展开沟通，倾听群众的意见，开诚布公地与群众讨论，便能够将公共危机消解于萌芽状态。但显然，大部分地方政府对此类公共危机缺乏足够的风险意识，不重视乃至漠视人民群众的合理诉求，当公共危机爆发后，又意图沿用传统的堵塞方式来处理，往往都是治标不治本。

（二） 公共危机决策人员素质偏低

各级政府是公共危机决策的主体，各级政府主要负责人以及政府各部门的主要负责人承担着公共危机决策的主体责任，但恰是公共危机的决策人员存在着严重的素质欠缺现象，在公共危机风险信息的研判分析上，公共危机应对方案的决策执行上以及公共危机处理中的统筹协调上多有不足。首先，决策人员责任心不强。个别决策人员对公共危机的呈现形态以及后果缺乏深刻的认知，也没有将公共危机与自身的职责联系起来，在决策中存在着敷衍塞责的现象；其次，个别决策人员心理素质较差，一些基层负责人在面临公共危机时，首先想到的是撇清责任，在危机决策中存在举棋不定，害怕担责的现象，容易错过危机解决的最佳时机，使小矛盾酿成大危机；最后，决策人员专业能力不高。公共危机处理需要很强的专业技能，而很多决策人员在这方面缺乏必要的培训，处理中仍然沿用既有模式，效果一般。

（三） 公共危机决策信息系统滞后

在公共危机决策中，信息是最为基本，也是最为主要的资源。与危机有关的全面、真实、及时的信息，是保障政府公共危机决策科学性的前提条件与必然要求。特别是当今社会，正处于信息爆炸的时代，网络传媒的兴起极大地改变了信息的传播方式，信息由传统意义上的单中心传播向多中心传播转变，由此带来的结果便是，一方面，强大的传播功能使得任何信息一经披露便能迅速在全国范围内流行，另一方面，信息的传播秩序受到了极大的挑战，无序传播现象严重。当前，我国有关公共危机决策的信息系统并不完善，存在着不少的问题，首先，受财政经费的影响，地方政府通常会严格限制信息机构的人员编制，可能导致信息机构工作人员数量难以满足信息搜集、分析、处理的实际需要，这容易降低危机决策的时效性；其次，公共危机信息的传递是自下而上的传递，离不开相应的报告制度。当前，公共危机信息报告制度并不健全，信息报告的主要内容、常用方式、报告时间、分析意见等均缺乏有效的制度。

（四） 公共危机决策法律建设欠缺

法律建设的欠缺导致地方政府在公共危机决策中面临无法可依的困境，这对规范决策行为，约束政府权力带来了巨大的负面影响。目前，我国与公共危机决策相关的法律主要为《防洪法》《戒严法》《抗震减灾法》等，此类法律有着很强的针对性，在特定危机爆发情形下有着较高的适用价值，但对公共危机决策缺乏普遍的指导意义。当前，我国已经进入多元共存的社会形态，公共危机爆发的领域很多，仅凭少数几部专业法律很难满足地方政府公共危机决策的实际需要。不仅如此，法治社会，政府的权力需要受到规范与约束，即使在公共危机爆发后，政府的权力行使也需要遵循相应的法律条文，否则很容易出现越权、违法现象。我国现有的法律体系并未就公共危机状态下政府的权力范围做明确的规定，容易导致权力滥用。

三、 提升地方政府公共危机决策能力的对策

（一） 以提升危机意识为先导

地方政府危机意识的薄弱是导致公共危机决策能力低下的主要因素，因此，需要以提升危机意识为公共危机决策能力发展提升的先导。比如，构建公共危机预防体系，經常性开展公共危机演练。针对因基础设施安全隐患而导致的公共危机，地方政府要加强安全隐患的排查，特别是消防隐患等可能损害人民群众生命财产安全的隐患，更要加大排查力度。“祸患常积于忽微”，地方政府要注重人民群众的舆情反馈，尽可能及时地解决人民群众的利益诉求，以防合法的利益诉求最终演变为群体性事件，导致公共危机。

（二） 以综合素质发展为关键

公共危机的发生与蔓延有着深刻的社会原因，且公共危机具有强大的社会破坏性，需要危机决策者有着较高的综合素质，而这一点正是我国地方政府在公共危机决策中所欠缺的。对此，地方政府需要从以下几点出发，做好相关决策者综合素质的发展与提升工作。首先，养成良好的心理素质。公共危机常见形态有自然灾难、社会事故等，无论何种形态的公共危机，都有较大的破坏性，决策者在震惊之余，需要有较好的心理素质，沉着冷静地处理好公共危机，尤其要注意避免出现进退失据的状态。其次，培育良好的道德修养。公共危机的出现具有突发性，决策者在决策时第一个要考虑的是人民群众的生命财产安全，尽一切努力恢复社会秩序，减少公共危机的社会破坏性。在危机管理中，决策者需要有强烈的道德感。最后，增强决策的专业能力。公共危机的应对与处理需要决策者在此一方面有较高的专业能力，决策者在平时要加强自身的修养，努力提高各方面的技能，同时，要善于倾听专家的意见，并能够很好地跟危机的利益有关方展开交流沟通，尽可能减少危机的负面影响。

（三） 以信息系统完善为重点

针对当前公共危机决策环节信息系统中存在的问题，地方政府需要从如下几点出发，采取好相应的措施。首先，构建统一高效、权责明确的信息处理机构。目前，我国的信息机构较为分散，在公共危机管理中并没有专门的信息机构，信息多来源于其他机构，如统计局、信息中心，这显然不符合危机决策的专业属性。地方政府可以在危机决策的职能部门下设置相应的信息情报系统，提升信息搜集、研判、处理、应用的专业性。其次，构建完善的信息汇报制度，情报机构需要及时将搜集来的信息汇报给相应的职能部门，为公共危机决策提供依据，同时，下级政府在信息汇报时要尽可能及时、准确、全面，切忌谎报、漏报信息，避免因误判而导致的公共危机事态扩大现象。最后，建设高效率的信息管理系统。在信息技术不断发展的今天，地方政府需要建设相应的信息系统，专门用于处理危机信息，同时做好信息披露与公示。

（四） 以法律制度建设为保障

法制化建设是地方政府公共危机决策中的必经之路，也是政府依法行政的必然要求。相比于西方发达国家而言，我国公共危机决策法制化建设还有很长一段路要走，特别是各级政府在公共危机决策中职权范围，更是缺乏清晰明确的法律依据。因此，我国必须以法律制度建设作为提升地方政府公共危机决策能力的保障。首先，我国需要在现有法律的基础上，如《戒严法》《突发事件应对法》等，进一步出台相关的法律法规，明确各级政府在不同公共危机事件中的法定权力、职责和责任，使地方政府在公共危机决策中有法可依，这样，既可以避免政府在决策中出现畏首畏尾的现象，也能够有效地减少公共危机决策中的权力滥用行为。其次，我国需要完善公共危机决策中的配套制度。公共危机决策中存在的各项问题，和配套制度欠缺有很大的关系，我国需要建设以决策问责制为核心的配套制度，针对公共危机决策中存在的瞒报、谎报、漏报现象，予以问责，同时决策主体如有其他失职、读职行为，也需问责。

四、 结语

地方政府作为我国公共危机的决策主体之一，其决策能力对危机的解决与消除有着关键性的影响。目前，地方政府在公共危机决策中存在着不少的问题，需要从提升风险意识、提高综合素质、加强信息系统建设、落实法律建设等角度采取好有效的措施。

参考文献：

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责任编辑：刘健