国家审计学科建设论纲<br/>——基于政治学视角的分析

国家审计学科建设论纲
——基于政治学视角的分析

2018-05-15金太军赵军锋

审计与经济研究 2018年3期

金太军，赵军锋

(南京审计大学 a.公共管理学院；b.国家治理与国家审计研究院，江苏南京 211815)

一、问题提出与研究框架

国家审计的实践发展呼唤建立国家审计一级学科。一般而言，国家审计涵盖两个维度，即作为治理的国家审计和作为学科的国家审计。随着国家治理现代化的推进，作为治理的国家审计的地位和作用日益凸显，而作为学科的国家审计的发展却相对滞后。如果把这两个维度比作人的双腿，那么，国家审计一直处于“跛脚走路”的状态。目前理论界和实务界也已经明确意识到这一问题的重要性，并展开了相关的讨论和研究。前审计长刘家义对国家审计学科建设高度重视，并做出重要批示，要求从“理论”“实际需要”和“操作路径”三个层面展开研究。南京审计大学2016年4月份召开了“中国首届政府审计学科建设研讨会”，专门研讨国家审计的学科定位和学科归属；2017年国家审计署发布的“2017至2018年度公开招标重点科研课题”中专门设置了“国家审计的学科属性和建设研究”这一选题*2017年审计署发布的“2017至2018年度公开招标重点科研课题”中有五个选题方向，分别是：国家审计在全面从严治党中的作用研究、国家审计的创新与未来发展研究、完善国家审计制度研究、国家审计的学科属性和建设研究以及市县级审计机关队伍建设研究。。在实践和制度的双重驱动之下，相关的研究成果也不断涌现，比较具有代表性的是南京审计大学程乃胜教授的《审计学应当是法学学科门类中独立的一级学科》一文，论文主要从学科建设的角度分析了审计学作为法学学科门类中一级学科的应然性，具有一定的学术价值和指导意义[1]，但是，论文忽略了国家审计的实然层面。根据马克思主义的认识论，实践决定认识，是认识的基础，毛泽东在《实践论》中也提到：“通过实践而发现真理，又通过实践而证实真理和发展真理。”[2]换言之，分析国家审计的学科认识不能抛开国家审计的实践，否则，就是无源之水、无本之木。审计署审计干部培训中心韩磊的《国家审计的学科属性、特征研究及教学规律认识》一文结合国家审计的实践发展，从学科和教学两个层面探讨了国家审计的学科特征和发展趋势，明确指出了国家审计与政治学、经济学、管理学等社会科学以及计算机技术、工程技术等自然科学之间的交叉关系[3]。但是，在这些关系中，哪一对关系处于主导地位、发挥着决定作用？毛泽东在《矛盾论》中提到：“无论什么矛盾，矛盾的诸方面，其发展是不平衡的。事物的性质，主要地是由取得支配地位的矛盾的主要方面所规定的。”[2]因此，我们在分析国家审计学科建设论纲时必须把握矛盾的主要方面，即国家审计的本质属性。总之，探讨国家审计学科建设论纲需要在国家审计实践的场域中把握国家审计的本质属性。

图1 国家审计学科建设论纲

本文力图建构国家审计学科建设论纲，它包括国家审计的本质属性、研究纲领、学科定位、学科属性、学科设置、学科规范及其方法论。国家审计学科建设既受到国家审计实践的影响，又受到国家审计科学的影响。三者之间存在两重变量关系：一是国家审计学科与国家审计实践之间的关系，二是国家审计学科与国家审计科学之间的关系。第一重关系中，实践是第一性的，是决定性的方面，学科是第二性的，是被决定的方面；第二种关系中，科学是第一性的，是决定性的方面，学科是第二性的，是被决定的方面[4]。换言之，国家审计学科是因变量，国家审计实践和国家审计科学是自变量。基于此，本文首先分析国家审计的实践属性，即政治性与技术性的结合，其中政治性是其本质属性；接着，运用“研究纲领”的理论框架分析国家审计科学。国家审计实践的政治性和国家审计科学的研究纲领决定和影响着国家审计学科的定位、属性、设置、规范及其方法论，本文据此建构国家审计学科建设论纲(如图1所示)。

二、政治性是国家审计的本质属性

政治是一个具有时空性的多维概念，在不同的历史发展阶段，不同国家的学者对于政治概念具有多维层面的认识和解读。“政治”的概念由来已久，《尚书》中有“道洽政治，泽润民生”，《周礼》有“掌其政治禁令”的记载；古希腊柏拉图的《理想国》和亚里士多德的《政治学》中，政治的概念已经得到广泛的使用。概括来讲，对于政治概念大致存在三个层面的解读：一是强调政治的道德层面，例如《论语》中有“政者，正也”；亚里士多德《政治学》中城邦“至善”的追求。二是强调政治的权术层面，例如中国法家认为政治就是法、术、势，《韩非子》中有“先王所期者利也，所用者力也”；马基雅维利在《君主论》中认为君主的政治行为不用考虑道德规范，应以实效为原则，君主应当让人民畏惧等。三是强调政治的行动层面，孙中山认为“政就是众人的事，治就是管理，管理众人的事，便是政治”[5]；戴维·伊斯顿认为政治是价值的权威性分配。虽然不同的学者从不同的层面对政治的概念有不同的解读，但是其内核却始终是确定的，即政治的权力属性。换言之，政治概念的不同解读只是强调了权力的不同层面罢了，“道德的政治”强调权力的价值属性，“权术的政治”强调权力的工具属性，“行动的政治”关注权力的目的属性。总之，政治性即是权力属性，分析国家审计的政治性即从权力层面对国家审计进行解读。

国家审计是政治性与技术性的结合，这是国家审计的实践属性。其中，政治性是其本质属性，技术性是其第二属性，服务于政治性。前审计长刘家义明确指出“国家审计是国家政治制度的重要组成部分，是依法用权力监督制约权力的制度安排”[6]。这是对国家审计政治性的纲领性概括。具体来讲，国家审计的政治属性主要表现在以下三个层面。首先，国家审计是国家治理的重要组成部分。国家审计是国家治理内生的“免疫系统”，是依法用权力监督制约权力的制度安排，已经成为国家治理的基石。从政治学的角度来看，国家治理现代化本质上是通过体系建设和能力提升来逐步完善公共权力的约束条件，是一个逐步实现公共权力法治化和民主化的过程。现代国家审计作为不可或缺的权力监督系统，既是推动法治与民主的有效工具与重要途径[7]，也是推进国家治理现代化的基础保障。其次，国家审计监督本质上属于政治监督。国家审计恢复初期，一般认为审计是对被审计对象的财务报表、会计记录以及反映经济活动的相关资料进行审核检查，“经济监督论”大行其道。实际上，“经济监督论”强调的是作为工具层面的国家审计的技术属性，它忽视了国家审计的价值层面和政治属性，无法触及国家审计的本质和内核。“经济监督论，仅仅从审计具体行为的角度，而不是从审计作用领域和功能来界定审计的本质，导致了其对审计实践的这些发展变化和所发挥的建设性作用概括不够。”[8]政治监督本质上是以权力来制约权力，国家审计则是运用审计权力来监督行政权力与经济权力。毋庸置疑，国家审计是国家政治监督体系的重要组成部分。最后，国家审计权力属于政治权力的范畴。国家审计权力来源于国家宪法和相关法律的授权，它表现为一种约束力。“‘政治’以社会权力在约束条件下的行使为基本特征。因此，有关政治的研究就是这些约束条件的本质、来源以及在既定的约束条件下行使社会权力的技巧。”[9]换言之，国家审计权力的本质、来源、结构以及运用这一权力的技术，构成了国家审计学科研究的核心内容。其中有一点需要被高度重视，即关于国家审计权力的本质尚有分歧。目前学界对于国家审计权力的本质并没有达成共识，主要存在两种观点：一种是“宪政”视角，认为国家审计权是与立法权、行政权、司法权处于同一位阶的国家基本权力，属于国家监督权[10]；另一种是“行政”视角，认为审计权从属于行政权，属于行政监督权，将审计监督作为行政监督的一种“特种监督”方式[11]。无论是“宪政”视角，还是“行政”视角都不会影响国家审计权力的政治属性，但是却影响国家审计在国家治理体系中的地位与作用。因此，讨论和分析国家审计学科建设论纲必须把握国家审计的政治性。

三、国家审计的研究纲领

研究框架的第二重关系中，科学是第一性的，学科是第二性的。换言之，国家审计的学科设置取决于国家审计的科学研究纲领。“科学研究纲领”由伊姆雷·拉卡托斯(Imre Lakatos)*伊姆雷·拉卡托斯(Imre Lakatos，1922—1974)，英籍匈牙利人，伦敦经济学院逻辑学教授，著名的数学哲学家和哲学科学家，是现代科学哲学“历史学派”的主要代表人物。于20世纪60年代提出，他认为科学的变革是进步的新纲领替代退化的旧纲领的过程，衡量科学研究纲领是否进步的标准是科学的解释力和预见力。审计科学原有的研究纲领只强调审计的技术和方法，它既无法解释审计制度变迁和审计职能位移，也不能预见“审计国家”的出现。因此，“国家审计学”研究纲领日益显现，既是理论的进步也是经验的进步。

科学研究纲领是“典型的描述重大科学成就的单位”，它由一些方法论规则构成，它包括“硬核”“保护带”和一些方法论机制。首先来看国家审计科学的“硬核”，“硬核”是科学研究纲领的反面启发法，告诉我们要避免哪些研究道路，它是科学研究纲领的核心，“一切科学研究纲领都在其‘硬核’上有明显区别。”[12]换言之，国家审计的“硬核”是由国家审计的政治性所决定的。前文所述，国家审计的实践属性决定了国家审计的“硬核”，它包括政治与技术两个部分。政治部分是国家审计的政治性所决定的。政治性使国家审计区别于会计学和注册会计师理论，它主要是指中国特色社会主义国家审计理论和审计政治学。其中，国家审计理论的内容主要包括国家治理与国家审计、国家审计本质、国家审计体系、国家审计权力、国家审计职能、国家审计能力和国家审计制度等，代表性的理论是前审计长刘家义的“免疫系统论”*“免疫系统论”认为国家审计是国家政治制度的重要组成部分，是依法用权力监督制约权力的制度安排。国家审计本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，核心是推动民主法治，实现国家良好治理，促进经济社会健康运行和科学发展，从而更好地保障人民的根本利益[6,8]。。2008年时任审计长刘家义提出了“国家审计本质是经济社会运行的免疫系统”[13]，之后又从国家治理的高度对国家审计的“免疫系统论”进行了多次系统阐述。本质上，国家审计“免疫系统论”是对审计“经济监督论”“经济控制论”“权力制约论”和“民主法治论”的整合与创新。而审计政治学是由审计学和政治学交叉融合形成的边缘学科，主要采用政治学的原理与方法来分析国家审计的问题以及探讨审计与政治的关系。赵欢春和曹小春在《政治审计学论纲》一文中指出“政治审计学”包括审计政治权力、审计公共政策、审计的公共治理、审计的政治参与和审计的政治沟通五个范畴[14]。技术部分是由国家审计的技术性决定的，技术性使国家审计区别于政治学学科，主要包括审计原理与技术，即现有审计学学科的核心部分。审计的基本理论主要分析审计的业务循环、基本程序与工作成果，审计技术是关于具体目标、基本流程、审计证据、审计方法和审计公告的技术性手段。总之，政治层面的内容和技术层面的部分构成了国家审计科学研究纲领的“硬核”，政治性使其区别于会计理论，技术性又使其独立于政治学学科。

接着来看国家审计科学研究纲领的“保护带”。“保护带”是指科学理论的辅助假说，用来保护“硬核”。“正是这一辅助假说保护带，必须在检验中首当其冲，调整、再调整甚至全部被替换，以保卫因而硬化了的内核。”[12]“审计”科学研究纲领能发展到“国家审计”研究纲领就在于“保护带”的作用，这些“保护带”主要包括审计经济学和审计管理学等。审计经济学主要探讨审计学与经济学的关系，分析审计与经济的互动，国家审计学的部分理论基础即来自经济学，主要表现在以下四个方面：一是借鉴基本概念，如资产负债、成本收益等；二是借鉴理论假设，如经济人假设、信息完全假设等；三是借鉴基本理论，如市场失灵、政府管制；四是借鉴分析框架，例如相关宏观分析方法、政策评价工具等[3]。审计管理学主要探讨审计学与管理学的关系，分析国家审计中的管理活动以及审计与管理的互动。从组织学的角度来看，审计组织实现审计目标的过程本身就是一种管理活动，包括计划、组织、领导、协调、控制、评估等，同时也积极借鉴管理学的理论和方法，例如系统管理思想。由于国家审计的政治性，国家审计与公共管理学之间关系尤为密切。公共管理涉及公共资源的配置与公共产品的供给，它使国家审计由关注政府资源转为重视公共资源，扩展了国家审计的研究边界，使得公共资源的流入和流出、公共资源的分配和绩效成为国家审计的核心主题。随着国家审计科学研究纲领的不断完善，未来可能还需要建立审计社会学和审计法学等相关学科。虽然这些学科的理论体系尚不完善，但是它们已经在国家审计学科建设中发挥着重要的作用。国家审计科学研究纲领的“硬核”与“保护带”的内容是国家审计学科设置的重要参考。

四、国家审计的学科定位、学科属性与学科设置

从研究框架的第一重关系来看，国家审计是具有较强交叉性的应用型学科。第一重关系中，实践是第一性的、决定性的方面，学科是第二性的、被决定的方面。学科是科学发展到一定阶段的产物，是规律性、系统性的知识体系，属于认识的范畴。国家审计学科是对国家审计实践的规律性、系统性的认识，它产生于国家治理实践。换言之，国家审计的学科定位取决于国家审计的实践属性。首先，从政治性来看，国家审计服务于国家治理，国家审计学科建设要适应发展需要。随着经济社会的发展，国家审计的范围随之扩展并逐渐实现全覆盖，审计范围包括政策跟踪审计、财政审计、金融审计、企业审计、民生审计、资源环境审计、经济责任审计、涉外审计等，几乎涵盖了国家治理的各个层面。这充分表明国家审计是“任务导向型”的应用型学科。其次，从技术性来看，国家审计又是一个多种学科、多种技术交叉融合的过程，“在国家审计的实践发展过程中，国家审计与计算机技术、工程建设、资源环境等应用型自然科学已经发生了深入的交融，同时系统论、控制论以及数据技术等各类科学研究方法和实践技术已经普遍应用于国家审计各项实践活动和理论研究中。”[3]这赋予国家审计学科以交叉性。总之，国家审计是立足于应用型的交叉学科。

国家审计的学科属性与学科设置既受到国家审计政治性的影响，又受到国家审计科学研究纲领的影响。政治性是国家审计的本质属性，但是并不表示国家审计学科属于政治学学科。根据《教育部学位授予和人才培养学科目录(2011年) 》政治学属于法学门类的一级学科，它包括政治学理论、中外政治制度等七个二级学科。由于政治学的相应二级学科更关注理论和制度的宏观层面，无法关照国家审计的微观层面，即审计的技术性层面，政治学一级学科不能包容国家审计作为其二级学科。因此，国家审计是与政治学科关系至为密切的独立一级学科。从国家审计科学研究纲领来看，国家审计与经济学、管理学、社会学和法学等社会科学以及计算机信息技术和工程技术等自然科学之间，也存在着交叉融合，但是这只能表明国家审计与这些相关学科之间存在着交集关系，并不能被任何一个学科所包含。换言之，国家审计要寻求自身独立的学科定位。传统的审计学科忽视了国家审计的政治性，只强调国家审计的技术性，这已经成为国家审计学科发展的掣肘。1997 年颁布的《授予博士、硕士学位和培养研究生的学科、专业目录》中审计学科是管理学门类中工商管理一级学科会计学二级学科下的审计学三级学科，2011年的《教育部学位授予和人才培养学科目录(2011年) 》审计学科甚至未被收录。国家审计学科建设中的单纯的技术倾向，人为“矮化”了国家审计学科的地位和作用。程乃胜教授认为审计学科既不应该属于工商管理一级学科也不应该属于经济学科，而应该是法学学科门类下的一级学科。从国家审计的政治性来看，这一结论具有天然的合理性。所以，笔者在这里对于“审计学应该是法学学科门类下的一级学科”的科学性和合理性不再赘述。同时，他还对国家审计的学科设置也提出了相应的对策建议，认为国家审计学包括“国家审计学科、内部审计学科、社会审计学科以及审计技术与方法学科”四个二级学科。这一学科设置是从审计主体的层面做出的，而且仍然囿于传统审计学科划分标准，虽然具有一定的现实合理性，但是由于没有考虑国家审计的政治性和科学研究纲领，这一学科设置构想并不全面。笔者认为还应考虑国家审计学科的交叉性，从多元学科交叉融合的角度来考量审计学与其他学科的关系并形成相应的学科划分。在原来这四个二级学科的基础上，增加“审计政治学”“审计管理学”和“国际审计学科”三个方向。“审计政治学”设置既呼应国家审计科学研究纲领“硬核”的核心部分，又符合国家审计的政治定位。“审计管理学”既是审计学与管理学交叉融合的产物，又适应了不同类型审计组织的管理需要。“国际审计学科”的设立则是为了适应国家审计与国际接轨、日益实现国际化的需要。总之，需要尽快建立独立的归属法学门类的国家审计一级学科，并根据国家审计的实践属性和研究纲领科学合理地构建以上七个二级学科。

五、国家审计的学科规范与方法论

学科源于拉丁语的disciplina，本身兼有知识与权力之意，它是科学发展到一定阶段的产物。换言之，并不是所有的科学研究领域最终都演变为一门学科。“称一个研究范围为一门‘学科’，即是说它并非只是依赖教条而立，而权威性并非源自一人或一派，而是基于普遍接受的方法与真理。”[15]也就是说，一个学科之所以成为一个学科, 除了需要具备独特的学科知识体系之外，还需要有一系列的学科规范和方法论机制。

学科规范又称学科制度，建立学科制度目的是要逐步培养一个相关学科研究的学术共同体。目前国家审计学科的学术共同体正在逐渐形成，需要着力做好以下三方面的工作：一是培养一批以国家审计为专业研究方向的学者队伍和研究团队。目前国内专门从事国家审计研究的权威学者数量有限，主要是以兼顾为主，而且更多的主要集中在财经类院校，从政治学角度来研究国家审计的学者寥寥无几。据笔者统计，2013—2016年的题目中带有“审计”字样的国家社科项目共27项，其中经济学11项，管理学10项，政治学2项，法学1项，历史学1项，重大项目2项；经济学和管理学占比高达81.5%，而政治学仅在2014年和2016年各中1项*统计资料来源于全国哲学社会科学规划办2013—2016年国家社会科学基金项目立项名单。。这充分说明，中国的政治学研究长期忽视了国家审计研究。所以，中国的政治学学者更需要积极进入到国家审计的科学研究和学科建设中，书写国家审计的政治学话语。二是创办国家审计科学研究和国家审计学科建设的专门刊物。国家审计科学研究的刊物拟定名《国家治理与国家审计》，主要提倡围绕国家审计这一研究主题从交叉学科的角度展开研究，以丰富目前审计研究相关权威学术刊物的种类，逐渐改变国家审计相关学术刊物的经济偏好和技术偏好；探讨国家审计学科建设的刊物拟定名《国家审计教育》，主要鼓励专家学者围绕国家审计的学科建设展开探索和争鸣。以国家审计科学研究推动国家审计学科建设，两个刊物相互助力，相辅相成。三是整合审计学研究的现有资源，积极吸收国家审计研究纲领“保护带”相关学科(主要包括政治学、经济学、管理学、法学和社会学等)的研究资源，筹备成立国家审计学会，并建立常规化的学术会议制度，逐步建构具有中国特色社会主义国家审计的话语体系，积极争取国家审计学科的一级学科地位，并大力推进国家审计学的科学化和国际化。总之，“三管齐下”培养国家审计研究的学术共同体，积极推进国家审计学科建设。

国家审计学科的方法论，不仅仅指国家审计科学的研究方法，也是指建设国家审计学科的方法和路径，它是关于方法的认识论，用来指导和完善国家审计学科建设的总方法。任何学科的发展都是方法与学科融合创新的结果，具体到国家审计学科包括两个层面。一是国家审计学科建设需要运用多元的方法。一方面包括多学科的交叉融合，实现审计学、政治学、会计学、经济学、管理学和法学等多种学科之间的融合与互补，既可借鉴基础型学科的宏观理论框架，又可吸收应用型学科的微观技术分析；另一方面包括多种研究方法的综合运用，主要包括定量研究与定性研究的结合、规范性研究与实证性研究的结合、实验研究与实地研究的结合以及演绎法与归纳法的结合等，通过方法的综合突破会计学对于审计学的限制。“通过运用不同方法并借鉴多个学科的见解——尤其是将一种方法或学科的成果相联系——无疑促进了与集体行为和公共资源相关的研究项目的逐步发展。”[16]二是国家审计学科建设需要实现多元合作。国家审计学科建设中需要逐渐培养协同合作的研究方式，除了加强不同学科理论研究者之间的合作之外，还需要充分利用国家审计一线工作人员的研究成果，将国家审计一线人员的工作经验和工作心得融入国家审计的理论研究，以实践升华理论，以理论指导实践，实现国家审计研究者与实务工作者的优势互补，以提高国家审计学术界和政策界的整体收益。建议尽快搭建一个不同学科的理论研究者以及研究者与国家审计实务工作者之间常规的、开放的、富有建设性的交流平台。南京审计大学的政府审计学院就是一个良好的创新范例，该学院围绕国家治理与国家审计，集合审计学、政治学、法学、公共管理学、财政学、金融学、会计学、工程学、计算机科学、环境科学等一系列相关学科，逐渐形成了国家审计学科建设的合力，其国家审计学科建设的“桥头堡”作用日益凸显。

六、结论

随着国家治理现代化的全面推进，国家审计的支柱与核心作用将更为凸显。2014年10月9日国务院下发的《关于加强审计工作的意见》要求“发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用”“强化审计的监督作用”；十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出：完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权；2015年12月8日，国务院同时出台了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》和《关于实行审计全覆盖的实施意见》；十九大报告中也提出“改革审计管理体制”，国家审计进入转型升级的新阶段，国家审计体系需要进一步完善，国家审计职能需要明确定位，国家审计权力需要重新配置，国家审计能力也要全面提升，我们开始迈入“审计国家”。为了适应国家审计发展要求，需要大力推进国家审计的学科建设，因此，国家审计学科的建立恰逢其时且刻不容缓。此外，虽然国家审计学科的独立性是一种必然的趋势，但关于国家审计学科定位、归属、设置、规范及其方法论的研究仍然处于萌芽状态。换言之，国家审计学科的建设任重道远。本文的努力在于通过提炼国家审计的政治性、归纳国家审计科学研究纲领，突破审计学的“技术性”惯性思维局限和学科壁垒，深化国家审计学科的内涵，拓展国家审计学科的外延。

参考文献：

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